Предпринята очередная попытка привести в порядок санитарное законодательство — 10 июля 2019 года появилась обновленная редакция проекта Положения о санитарно-защитных зонах.

Согласно статье 12 Закона № 52-ФЗ1, Положение о санитарно-защитных зонах (СЗЗ) должно утверждаться Правительством РФ, однако на сегодняшний день такой документ не принят, и СЗЗ устанавливаются по-прежнему в соответствии с требованиями статьи 106 ЗК РФ2 в порядке, который действовал до принятия Закона № 342-ФЗ3.

СТАТЬЯ 12 ЗАКОНА № 52-ФЗ1.
САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКИЕ ТРЕБОВАНИЯ К ПЛАНИРОВКЕ И ЗАСТРОЙКЕ
…2. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее — объекты) должны соблюдаться санитарные правила.
Санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Положение о санитарно-защитных зонах утверждается Правительством Российской Федерации.

Документы, которые регулируют установление СЗЗ

- Реклама -
Вебинар внутри поста

В марте прошлого года вместо указанного в Законе № 52-ФЗ1 Положения о СЗЗ мы получили постановление Правительства РФ 03.03.2018 № 2224, которым были утверждены Правила установления СЗЗ и использования земельных участков, расположенных в их границах (далее — Правила). До этого при установлении СЗЗ мы использовали только санитарные правила, указанные в пункте 2 статьи 12 Закона № 52-ФЗ1, — СанПиН 2.2.½.1.1.1200−035 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее — СанПиН).
В итоге действуют два документа — Правила и СанПиН, которые по ряду ключевых вопросов сильно расходятся.

Например, СанПиН предписывают считать источником воздействия предприятие, имеющее на своей границе приземные концентрации свыше 0,1 ПДК/ПДУ, а в Правилах туманно написано о превышении санитарных норм, из чего многие делают вывод, что превышение — это свыше 1 ПДК/ПДУ. Кроме того, согласно СанПиН оценка риска для здоровья населения обязательна только для объектов I-II классов опасности по классификатору, тогда как в Правилах оценку риска по умолчанию предлагается проводить во всех случаях.

Больше года мы ждали, что Правила приведут в соответствие с СанПиН либо СанПиН выпустят в новой редакции. Действительно, были разработаны проекты и СанПиН, и новых Правил, но ни один из документов не прошел согласование.

Наконец, в январе 2019 года появился проект постановления Правительства РФ, который носил название «Об утверждении Положения о санитарно-защитных зонах и признании утратившими силу некоторых актов Правительства РФ», однако он практически не отличался от постановления № 2224.

В этом проекте было отдельно оговорено, что правила определения размеров СЗЗ и санитарная классификация объектов устанавливаются санитарно-эпидемиологическими требованиями, а порядок подготовки и принятия решений об установлении, изменении, прекращении существования СЗЗ регламентируется административным регламентом Роспотребнадзора. Также предлагался измененный перечень органов, уполномоченных на принятие решений по СЗЗ, и расширенный список главных санитарных врачей, имеющих полномочия по принятию решений относительно СЗЗ в зависимости от принадлежности земельных участков и объектов. Немного был расширен и изменен перечень объектов, размещение которых в СЗЗ не допускается.

В целом основными нововведениями в Положении о СЗЗ в его январской редакции были возобновление необходимости получения санитарно-эпидемиологического заключения на проект СЗЗ, некоторые изменения в перечне ограничений, наложенных на территорию СЗЗ, а также оговорка про убытки, которые необходимо будет возмещать собственникам земельных участков в границах СЗЗ как зоны с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ). При этом спорное понятие «контур объекта» из Правил так и не было разъяснено и не были учтены линейные объекты, некапитальные строения и сооружения.

В итоге данный проект все еще не принят, и на сегодняшний день мы имеем действующие документы: СанПиН, Правила, федеральные законы от 03.08.2018 № 340-ФЗ6 и № 342-ФЗ3, которыми внесены изменения в градостроительное и санитарное законодательство.

Отметим, однако, что согласно статье 39 Закона № 52- ФЗ1, на территории РФ действуют федеральные санитарные правила. Принимаемые нормативные правовые акты, касающиеся вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, не должны противоречить этим санитарным правилам.
То есть в соответствии с законом должен быть принят подзаконный акт, который должен соответствовать СанПиН в том виде, который мы имеем сейчас. В крайнем случае, с поправками.

Наконец, 10 июля появилась обновленная редакция проекта Положения о СЗЗ (далее — проект Положения), при этом документ стал намного объемнее и подробнее.

Основные нововведения в проекте Положения о СЗЗ

Рассмотрим этот проект более детально.

1. Проект Положения предлагает отменить постановление № 2224, которым утверждены Правила. Про СанПиН и их отмену или изменения в документе ничего не сказано.

2. Первый раздел документа называется «Перечень и критерии определения объектов, в связи с размещением которых устанавливается СЗЗ». Первый пункт идентичен таковому в Правилах, но включает дополнения. Так, согласно Правилам:
«Санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека (далее — объекты), в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования».

Согласно проекту Положения, в список включаются некапитальные строения, сооружения, группы производственных объектов, автомобильные дороги и железнодорожные линии. Отдельно сказано, что для прочих линейных объектов СЗЗ не устанавливается ни на этапе строительства, ни на этапе эксплуатации, реконструкции и т. д.

Установление СЗЗ для автомобильных и железных дорог становится главной сенсацией и камнем преткновения. Уже сейчас известно о протесте, высказанном ОАО «РЖД», так как суммы, необходимые на установление СЗЗ для всех железных дорог, исчисляются миллиардами рублей. Кроме того, возникает резонный вопрос о необходимости таких зон на пустынных незаселенных территориях.

3. Критерием отнесения объекта к источникам воздействия в проекте Положения признается формирование химического, физического, биологического (ХФБ) воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования, за границами земельного участка, принадлежащего объекту, за границами полосы отвода дорог и железнодорожных линий. Если же для объекта при его строительстве планировка территории не нужна, СЗЗ устанавливается тогда, когда превышение идет за границами данного объекта. Здесь опять остается неясным: превышение 1 ПДК/ПДУ или 0,1 ПДК/ПДУ, как это указано в СанПиН.

4. Согласно Правилам, они «не распространяются на случаи установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, санитарно-защитных зон источников ионизирующего излучения».
В проекте Положения в этот список добавлены зоны наблюдения, зоны ограничения застройки от передающих радиотехнических объектов, охранные зоны объектов электроэнергетики, приаэродромной территории.

5. Второй раздел проекта Положения носит название «Правила определения размеров зон». В нем сказано, что размеры СЗЗ определяются на основании расчетов воздействия, выполненных в соответствии с методическими и руководящими документами, а также на основе результатов оценки риска в установленных санитарно-эпидемиологическими требованиями случаях. Таким образом, прямая отсылка к соответствующим пунктам СанПиН дает надежду, что оценку риска не будут требовать во всех случаях. При этом СЗЗ для кладбищ будет устанавливаться с учетом ХФБ воздействия (расчетным методом), а также с учетом воздействий на почву и водные объекты (методом исследований), для скотомогильников — только с учетом воздействия на почву и водные объекты.

Далее указано, что для объектов I класса по санитарной классификации, приведенной в СанПиН, в проекте СЗЗ приводятся расчеты ХФБ воздействия и оценка риска для здоровья населения, для объектов II класса — расчеты ХФБ и оценки риска, кроме случаев, когда расстояние до нормируемых объектов более 1000 м, для III класса — расчеты ХФБ воздействия, для IV класса — расчеты ХФБ воздействия по приоритетным загрязняющим и канцерогенным веществам, определенным по методикам расчета. Что это за приоритетные вещества и по каким методикам они будут выбираться, не указано.

Пункт 7.6 гласит, что для строящихся объектов V класса «в условиях стесненной городской застройки» при подтверждении расчетами факта непревышения нормативов проект СЗЗ можно будет не разрабатывать. Для действующих объектов можно опираться на результаты измерений. Аналогичное положение содержится в СанПиН (пункт 3.17). Однако проблема в том, что понятие «стесненной застройки» не имеет четкого определения.

Согласно пункту 7.8 проекта Положения, расчеты и оценка риска не нужны, если расстояние до земельных участков, которые нельзя располагать в пределах СЗЗ, превышает: для объектов I класса — 1000 м, для II — 500 м, для III — 300 м, для IV — 100 м, для V — 50 м. При этом перечень таких объектов, запрещенных в границах СЗЗ, приводится очень подробно в разделе III, который перекликается с пунктом 5 Правил, а также с разделом V «Режим территории санитарно-защитной зоны» СанПиН. В проекте Положения приведен список объектов, которые нельзя размещать в СЗЗ (из новшеств — детские сады, казармы, тюрьмы), а также отдельно оговорены объекты, запрещенные к размещению в СЗЗ, — объекты пищевых отраслей, кладбища и скотомогильники.

6. В разделе «Порядок подготовки и принятия решений об установлении, изменении, о прекращении существования указанных зон» приводится информация, аналогичная содержащейся в пунктах 3, 3(1), 4, 6, 8,, 9, 10, 11, 25 Правил, — относительно органов, уполномоченных устанавливать, изменять и прекращать действие СЗЗ, о приаэродромных территориях, выдаче разрешений на строительство, о причинах прекращения существования СЗЗ, действиях при реконструкции и техническом перевооружении, при прекращении эксплуатации объекта.

Кроме того, вводятся некоторые новые положения. Так, если было выдано разрешение на строительство объекта, в отношении которого установлена (изменена) СЗЗ соответствующим решением, а объект через год после выдачи не сдан в эксплуатацию, то Роспотребнадзор на основе поступившей информации может отменить решение об установлении СЗЗ.

7. Важное уточнение касается перехода прав собственности на объект: если он произошел, принятие нового решения о СЗЗ не нужно!

Помимо этого, заняться установлением СЗЗ могут лица, не являющиеся правообладателями объектов. Они могут запросить нужные сведения у правообладателей и получить ответ в течение 30 дней. Если данных у правообладателя нет, инициаторы могут собрать нужные документы самостоятельно и заверить их печатью и подписью правообладателей. Вероятно, данное нововведение предполагает облегчение жизни арендаторам, субарендаторам и прочим лицам, осуществляющим деятельность на объектах, которые им не принадлежат, так как понятие «правообладатель» имеет спорное определение. Однако фактически это инструмент для того, чтобы СЗЗ могли установить, а также изменить и «прекратить» любые лица, например потенциальные застройщики жилья в непосредственной близости от объекта.

8. Пятый раздел содержит исчерпывающий перечень документов, необходимых для принятия решений об установлении, изменении, прекращении существования СЗЗ и способы их представления. Заявления (формы которых включены в приложения к документу) направляются в уполномоченный орган по почте либо в электронном виде с электронной цифровой подписью или подаются лично.

Пункт 33 гласит, что к заявлению прилагается проект СЗЗ и экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы; данный пункт соответствует пункту 14 Правил, но касается только заявлений об установлении СЗЗ.

Пункт 33.1 уточняет, что для объектов V класса в стесненной городской застройке проект и экспертное заключение не нужны, а нужны документы, указанные в пунктах 7.5−7.7 Положения.

К заявлению об изменении СЗЗ, помимо проекта и заключения на проект СЗЗ, следует приложить результаты исследований воздействия за границей промплощадки объекта, а также экспертное заключение на результаты данных измерений. К заявлению о прекращении существования СЗЗ не нужен проект, но нужны результаты исследований, экспертное заключение на эти результаты, а также сведения, подтверждающие прекращение эксплуатации, ликвидацию объекта, изменение вида его разрешенного использования и назначения.

9. В пункте 36 проекта Положения приведены требования к содержанию проекта СЗЗ. Во многом они повторяют пункт 16 Правил. Отличается подпункт «д».

Сравнение документов

Правила

д) обоснование возможности использования земельных участков для целей, указанных в подпункте «б» пункта 5 настоящих Правил, в том числе с учетом расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья человека (в случае, если в проекте не предусмотрено установление таких ограничений использования земельных участков).

Проект Положения

д) сведения об ограничениях использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны, сведения о правообладателе здания, сооружения, застройщике, об органе государственной власти или органе местного самоуправления, обязанных возместить убытки, причиненные в связи с установлением, изменением санитарно-защитной зоны, и срок наступления обязанности по возмещению убытков при ограничении прав в связи с установлением санитарно-защитных зон.

То есть вместо обоснования возможности использовать участки для разрешенных целей нужно привести сведения об ограничениях такого пользования. Перечень лиц, которые будут возмещать убытки, приводится в проекте в соответствии с измененной редакцией ЗК РФ2:

«Возмещение убытков осуществляется за счет лиц, в пользу которых ограничиваются права, а при отсутствии таких лиц — за счет соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за счет лиц, деятельность которых вызвала ухудшение качества земель. Возмещение убытков, причиненных ограничением прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий, осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных статьей 57.1 настоящего Кодекса».

10. Пункт 37 проекта Положения содержит перечень разделов и подразделов, которые нужно включить в проект СЗЗ. Ни в Правилах, ни в СанПиН не было такой подробной структуры проекта.

Так, в первом разделе проекта СЗЗ приводится его содержание, включая сведения о разработчике, цели и виды проведенных работ, во втором разделе описываются методика выполнения работ при проектировании СЗЗ, исходные данные, фоновые загрязнения и климатические характеристики. Третий раздел посвящен сведениям об объекте, здесь приводятся его реквизиты (среди них почему-то требуют БИК — банковский идентификационный код), описание деятельности и местонахождения, характеристика выбросов. Четвертый раздел — описание градостроительной ситуации. Он включает две карты-схемы и номера земельных участков под нормируемыми объектами. В пятом разделе, который состоит из двух частей (текстовой и графической), должны быть условия и результат расчетов рассеивания выбросов и выводы о соблюдении нормативов на границе СЗЗ, а также карты-схемы СЗЗ с расчетными точками и полями рассевания. Шестой раздел содержит данные о воздействии физических факторов (звука, вибрации, электромагнитного излучения и т. д.), их перечень, описание расчетов воздействия и их результаты, выводы о соблюдении нормативов. Графическая часть раздела включает карту с расчетными точками. В седьмом разделе — те же пункты, только в отношении биологических факторов воздействия, при этом для кладбищ и скотомогильников дополнительно указываются сведения о гидрогеологических условиях земельных участков и результаты исследований почвенных проб.

Отдельным восьмым разделом в проект СЗЗ включается оценка риска для здоровья населения.

Напомним, что согласно пункту 4.2 СанПиН «Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача РФ на основании: <…> оценки риска здоровью населения. В случае, если расстояние от границы промышленного объекта, производства или иного объекта в 2 раза и более превышает нормативную (ориентировочную) санитарно-защитную зону до границы нормируемых территорий, выполнение работ по оценке риска для здоровья населения нецелесообразно». При этом выполнение работ по оценке риска для здоровья населения для животноводческих и птицеводческих предприятий и кладбищ исключено. Подтверждением соблюдения гигиенических нормативов на границе жилой застройки являются результаты натурных исследований атмосферного воздуха и измерений уровней физических воздействий на атмосферный воздух в рамках проведения надзорных мероприятий, а также данные производственного контроля.

В то же время согласно пункту 16 Правил: «Проект санитарно-защитной зоны содержит: <…> в) обоснование размеров и границ санитарно-защитной зоны в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе с учетом расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, физического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья человека».

Ранее мы уже отмечали это несоответствие. В проекте Положения, в свою очередь, сказано, что раздел об оценке риска разрабатывается для объектов I и II классов опасности, а также для объектов с неопределенным классом, в составе выбросов которых есть канцерогенные вещества.

Девятый раздел проекта СЗЗ содержит то, что раньше называлось планом-графиком контроля на границе СЗЗ, а в проекте Положения названо программой производственного лабораторного контроля на границе СЗЗ. Десятый раздел включает план мероприятий по защите здоровья населения. Одиннадцатый раздел должен содержать описание границ СЗЗ (ее размер, зонирование, наличие нормируемых территорий, ограничения использования участков, описание границ СЗЗ и характерных точек, а также список землевладельцев в пределах СЗЗ и лиц, которые будут возмещать убытки от ограничений землепользования).

11. В проекте Положения приведен полный список необходимых приложений к проекту СЗЗ, среди которых правоустанавливающие документы, картографические материалы, копия разрешения на выбросы, копия справки о фоновых концентрациях, результаты инвентаризации выбросов и физических факторов.

Согласно пункту 39, при установлении СЗЗ «в предельных размерах» проект СЗЗ содержит:
▸▸сведения о предельных размерах СЗЗ;
▸▸сведения о границах СЗЗ;
▸▸перечень ограничений использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ.

Понятие «предельный размер СЗЗ» в документе нигде не расшифровано, и что это значит (нормативный размер по СанПиН, нулевой размер «по забору» или прочее), остается лишь догадываться.

12. Пункт 40 предлагает «упрощенную систему» установления СЗЗ. Такой проект СЗЗ будет состоять только из 6 разделов, исключаются разделы с описанием и расчетом ХФБ воздействий (за исключением кладбищ и скотомогильников — для них биологические факторы рассчитываются). Также не включаются в проект оценка риска для здоровья населения, план-график контроля на границе СЗЗ и план мероприятий по защите здоровья населения.

13. В конце проекта Положения приводится содержание решения об установлении СЗЗ и о ее изменении. Отметим, что перечень сведений, включаемых в решения, уже приводится в Правилах. В проект Положения эти пункты перешли почти неизмененными.

В решение об установлении СЗЗ вместо «информации о направлении сведений о санитарно-защитной зоне для их внесения в Единый государственный реестр недвижимости после выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства в случае принятия такого решения на основании заявления, указанного в пункте 6 настоящих Правил» включаются сведения о правообладателе объекта, органе власти, обязанных возмещать убытки, а также срок наступления обязанности возмещения. Сведения об ограничениях использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ, приводятся в решении не в соответствии с проектом СЗЗ, как гласит пункт 21 Правил, а в соответствии с требованиями законодательства. Напомним, что форма заявления на решение по СЗЗ утверждена приказом Роспотребнадзора от 05.12.2018 № 1000 «Об утверждении форм заявлений об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны».

14. Помимо прочего, в проекте Положения приведены требования к обозначению границ СЗЗ на местности, а также перечень оснований для отказа в принятии решения в отношении СЗЗ.

Выводы

  1. Проект Положения о СЗЗ в новой редакции очень похож на Правила, но отличается рядом нововведений.
  2. Множество отсылок к СанПиН дают основание думать, что санитарные правила не отменят.
  3. Приведенная в проекте Положения подробная структура проекта СЗЗ явно положительно скажется на процедуре проектирования.
  4. Планируемые СЗЗ для автомобильных и железных дорог повлекут за собой огромные издержки.
  5. Понятие «контур объекта» исчезнет вместе с отменой постановления № 2224, но появляется термин «предельный размер СЗЗ», который в проекте документа имеет неясное значение.
  6. Оценка риска для здоровья населения предусматривается только в отдельных случаях.
  7. СЗЗ для скотомогильников и кладбищ рассматриваются отдельно из-за воздействия на почву и подземные воды.

Документы

  1. Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
  2. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ.
  3. Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
  4. Постановление Правительства РФ от 03.03.2018 № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон».
  5. СанПиН 2.2.½.1.1.1200−03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов».
  6. Федеральный закон от 03.08.2018 № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации».