Об искажении смысла установления санитарно-защитных зон (далее — СЗЗ), а равно об установлении СЗЗ в тех случаях, когда основания для отграничения предприятия от нормируемых территорий отсутствуют.

Тема разработки и установления СЗЗ в отношении различных объектов хозяйственной деятельности по праву остается одной из самых дискуссионных и проблемных.
Такая ситуация во многом имеет искусственную природу, так как легко объясняется отсутствием общего подхода к толкованию санитарно-эпидемиологических требований, излишним додумыванием несуществующих правил и норм и, конечно, так и не сложившейся (за многие годы) единообразной практикой правоприменения.

Чтобы оценить масштабы ситуации, достаточно вспомнить, что 10 лет подряд (с марта 2008 по март 2018 г.) главным поводом для дискуссии был вопрос: должны ли владельцы действующих объектов (не строящихся, не реконструируемых) разрабатывать и обеспечивать установление СЗЗ?

- Реклама -
Вебинар внутри поста — copy

Позиции по вопросу расходились не только у хозяйствующих субъектов, но и у терорганов Роспотребнадзора. Споры удавалось разрешать разве что в судах, хотя и здесь единомыслие наблюдалось далеко не всегда.

Почему ситуация изменилась в 2018 г., хорошо известно: было издано и 14 марта 2018 г. вступило в силу Постановление Правительства РФ от 03.03.2018 № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» (далее — Правила № 222).

Этот подзаконный акт возложил на правообладателей действующих объектов капитального строительства, для которых требуется установление СЗЗ, обязанность подавать заявление об установлении СЗЗ в отведенный для этого предельный срок.

Дальше ситуация снова поменялась, и срок подачи заявления был отодвинут на несколько лет (сознательно не будем останавливаться в данном материале на подробном рассмотрении этого вопроса), но подход не изменился: если есть объект, на котором надлежит установить СЗЗ, то зона должна быть разработана и установлена (даже если этот объект введен в эксплуатацию 50 лет назад).

Итак, правовое регулирование отношений по разработке и установлению СЗЗ существенно изменилось в начале 2008 г., потом в начале 2018 г. И в том и в другом случае кардинально ситуация поменялась в первую очередь для правообладателей действующих объектов, для которых должны быть установлены СЗЗ.

Правовое регулирование изменилось, а представления отдельных надзорных органов о таком правовом регулировании — нет.

Сначала все поменялось с точки зрения отсутствия необходимости обязательного установления СЗЗ для действующих объектов. Впоследствии, наоборот, все изменилось в сторону обязательности установления СЗЗ для действующих объектов.

Такие кардинальные изменения затмили и незаслуженно отодвинули на второй план некоторые ключевые положения Правил № 222.

В марте 2018 г. появилась очень важная норма, которая определила, в отношении каких объектов устанавливаются СЗЗ (п. 1 Правил № 222).

Напомним, что СЗЗ устанавливаются в отношении объектов капитального строительства, обладающих следующими признаками (одновременно):

▸объект является источником химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека [это значит, что уровни создаваемого загрязнения за пределами промышленной площадки такого объекта превышают 0,1 ПДК и (или) ПДУ];
▸за контуром такого объекта сформировано химическое, физическое и (или) биологическое воздействие, превышающее санитарно-эпидемиологические требования [то есть воздействие по общему правилу превышает 1 ПДК и (или) 1 ПДУ].

Итак, при решении вопроса о необходимости разработки и установления СЗЗ мы определяем:
▸на первом этапе — является ли объект объектом капитального строительства;
▸на втором этапе — является ли объект источником воздействия;
▸на третьем этапе — сформировано ли за контуром объекта химическое, физическое и (или) биологическое воздействие, превышающее санитарно-эпидемиологические требования.

Если объект этим критериям не соответствует (всем одновременно), то в отношении такого объекта СЗЗ не устанавливается.

Однако практика правоприменения в некоторых регионах пошла по причудливому пути: надзорные органы стали требовать от хозяйствующих субъектов разработки и установления СЗЗ там, где по закону это не требуется, несмотря на то, что:

▸СЗЗ устанавливаются в отношении не всех объектов капитального строительства (даже если они являются источниками воздействия);
▸законом отведен внушительный срок для подачи заявления об установлении СЗЗ даже в отношении тех объектов, для которых она должна быть установлена.

Такой подход подпитывает еще одну необоснованную практику. Много лет (и это не вновь возникший подход) некоторые владельцы объектов хозяйственной деятельности были вынуждены разрабатывать и устанавливать СЗЗ по границе предприятия.

Раньше это оправдывалось тем, что по санитарным требованиям СЗЗ устанавливается в отношении источников воздействия, а источником является объект с уровнем создаваемого воздействия 0,1 ПДК и (или) 0,1 ПДУ.

А раз есть хотя бы такой уровень воздействия (даже если на границе предприятия по всем веществам и показателям воздействия соблюдаются 1 ПДК и 1 ПДУ), значит, надо устанавливать СЗЗ, хотя это противоречит СанПиН 2.2.½.1.1.1200−03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов».

ПУНКТ 2.3 СанПиН 2.2.½.1.1.1200−03

Критерием для определения размера санитарно-защитной зоны является непревышение на ее внешней границе и за ее пределами ПДК (предельно допустимых концентраций) загрязняющих веществ для атмосферного воздуха населенных мест, ПДУ (предельно допустимых уровней) физического воздействия на атмосферный воздух.

ПУНКТ 2.1 СанПиН 2.2.½.1.1.1200−03

Вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования… размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности — как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения.

По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Очевидно, что установление СЗЗ по границе предприятия — это по сути установление «нулевой» зоны, что изначально противоречило и противоречит по сей день функциональному назначению зоны и не предусмотрено положениями санитарных правил.

Откуда тогда пошла такая практика?

По нашим наблюдениям, в какой-то условный момент надзорные органы отдельными фронтами двинулись на природопользователей с предписаниями «разработать и установить СЗЗ».

Тем хозяйствующим субъектам, у которых и по расчетам, и по измерениям СЗЗ заканчивалась там же, где заканчивалась территория промышленной площадки, ничего не оставалось, как попытаться установить СЗЗ по границе промышленной площадки.

Вероятно, не последнюю роль в этом вопросе сыграла норма из п. 3.4 СанПиН 2.2.½.1.1.1200−03.

ПУНКТ 3.4 СанПиН 2.2.½.1.1.1200−03

В зависимости от характеристики выбросов для промышленного объекта и производства, по которым ведущим для установления санитарно-защитной зоны фактором является химическое загрязнение атмосферного воздуха, размер санитарно-защитной зоны устанавливается от границы промплощадки и (или) от источника выбросов загрязняющих веществ.

В результате в отдельных случаях все свелось не к достижению санитарно-гигиенических целей, а к формальному установлению СЗЗ «ради установления СЗЗ».
При этом отдельного разговора заслуживают случаи, когда в условиях плотной градостроительной застройки в ситуациях, когда установление объективной СЗЗ без уменьшения уровня воздействия объекта невозможно, выходом стало установление СЗЗ по границе предприятия…

Вопрос: где в данном случае та территория, которая отграничивает территорию предприятия от территорий с нормируемыми показателями качества среды обитания человека? Территория, которая собственно и является СЗЗ?

Разумеется, можно возразить: главное, чтобы сам объект был отграничен, например от жилой застройки, и неважно, что СЗЗ как будто покрывает территорию промышленной площадки (что в принципе довольно спорный тезис, если СЗЗ установлена не от источников выбросов). Однако здесь мы как раз сознательно упускаем значение СЗЗ как таковое.

Или проще: СЗЗ не только отграничивает территорию предприятия от существующих территорий с нормируемыми показателями качества среды обитания. СЗЗ по своему назначению с учетом установленного режима предотвращает попадание таких территорий и объектов, несовместимых с СЗЗ, в «зону» (размещение таких территорий и объектов в «зоне»), где создаваемое воздействие превышает санитарно-эпидемиологические требования.

А если СЗЗ установлена по границе предприятия, каково истинное назначение такой зоны? Что она предотвращает? Размещение объектов, несовместимых с СЗЗ, на территории предприятия?

Тем не менее вернемся в настоящее. Здравый смысл все же возобладал, и в Правилах № 222 появилось указание на то, что СЗЗ устанавливается в отношении объектов в случае формирования за их контурами химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования (с понятием контура объекта, правда, возникли сложности, но это уже повод для другого обсуждения).

Здесь можно было бы поставить точку, если бы практика опять не вильнула в неожиданном направлении.

Некоторые надзорные органы стали требовать от владельцев объектов, за контуром которых не формируется химическое, физическое и (или) биологическое воздействие, превышающее санитарно-эпидемиологические требования:

▸проведения исследований (измерений) за контуром объекта для подтверждения этого факта;
▸разработки (вопреки всему) проекта СЗЗ с последующим направлением заявления об установлении или прекращении СЗЗ (встречаются даже требования о необходимости направления проекта, которым обосновано отсутствие необходимости установления СЗЗ!).

Практически все предыдущее повествование было посвящено объяснению того, почему такие требования неправомерны.

Из самих Правил № 222 уже следует, что в отношении объектов, за контуром которых не формируется химическое, физическое и (или) биологическое воздействие, превышающее санитарно-эпидемиологические требования, СЗЗ не устанавливается.

А значит, СЗЗ и не разрабатывается для таких объектов, поскольку законодательство не предусматривает разработку проекта СЗЗ для объектов, в отношении которых СЗЗ не устанавливается.

На наш взгляд, справедливо утверждать, что взаимодействие природопользователей и надзорных органов по поводу установления СЗЗ — одна из самых болевых точек в работе многих экологических служб предприятий. И продиктовано это в первую очередь искаженным толкованием и, как следствие, некорректным применением санитарно-эпидемиологических требований.

В продолжение темы расскажем о недавнем решении суда по вопросу оспаривания требования о необходимости установления СЗЗ в отношении объекта хозяйственной деятельности.

Постановление Первого ААС от 25.03.2020 по делу № А79−9285/2019 как нельзя лучше иллюстрирует, как неожиданно порой истолковываются положения санитарно-эпидемиологического законодательства. Интересно это решение еще и тем, что, несмотря на всю привлекательность подхода, изложенного судом, оно, по сути, расходится с положениями Постановления Правительства РФ от 03.03.2018 № 222 и Федерального закона от 03.08.2018 г. № 342-ФЗ. Но обо всем по порядку. В первую очередь познакомимся с обстоятельствами, которые привели стороны в суд.

Владелец объекта, построенного в 1980-х гг., получил предписание территориального органа Роспотребнадзора о необходимости установления СЗЗ для этого объекта.
Особенность заключалась в том, что для объекта еще в 2006 г. был разработан проект СЗЗ и на этот проект даже были получены экспертное заключение и санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии требованиям санитарных правил и норм.

В экспертном заключении указывалось следующее.

Проведенная оценка Общества как источника воздействия на среду обитания и здоровье человека с учетом совокупности факторов химического загрязнения атмосферы, шумового, вибрационного, теплового воздействия, факторов воздействия электромагнитного поля, оценки хозяйственной деятельности предприятия, анализа планировки прилегающей местности, промплощадок предприятия и климатических условий района показывает, что:

уровни воздействия предприятия на среду обитания достигают нормативных значений внутри границы предприятия;
▸Общество не является источником воздействия на среду обитания и здоровье человека;
санитарно-защитная зона в связи с этим не является обязательным элементом для Общества.

Впоследствии, уже в 2012 г., Общество повторно получило санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии проекта СЗЗ требованиям санитарных правил и норм (причина повторного обращения за получением заключения не уточняется).

В том же 2012 г. экспертным учреждением (филиалом ФБУЗ) по поручению территориального органа Роспотребнадзора был проведен отбор проб воздуха на границе СЗЗ для химического анализа. По результатам анализа выдан протокол лабораторных испытаний, согласно которому превышений ПДК по исследованным компонентам не выявлено.

Напомним, что еще в 2006 г. было установлено и подтверждено в рамках экспертизы (судя по материалам дела), что уровень воздействия предприятия на среду обитания достигает нормативных значений внутри границы предприятия и предприятие не является источником воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Это дает основание предполагать, что уже на границе предприятия по всем веществам и показателям воздействия соблюдались 1 ПДК и 1 ПДУ.

Тем не менее Управление Роспотребнадзора направило Обществу требование о необходимости установления размеров СЗЗ для промышленного объекта, так как из протоколов лабораторных испытаний следует превышение 0,1 ПДК (за границей предприятия).

Арбитражный суд принял решение в пользу Общества.

Как уже отмечалось, логика судебного решения является более чем спорной, несмотря на ее выгодность для предприятия.

Суд фактически указал, что со дня вступления в силу новой редакции СанПиН 2.2.½.1.1.1200−03, то есть с 01.03.2008, необходимость разработки и установления СЗЗ в отношении действующих объектов отсутствует:

«…Очевидна воля законодателя вывести действующие объекты из-под действия указанного СанПиН, что связано в том числе с невозможностью соблюдения современных экологических требований (в том числе и по санитарно-защитной зоне) в отношении тех объектов, которые были возведены до установления этих экологических требований.

[Объект был введен] в эксплуатацию поэтапно начиная с конца 1970-х годов и заканчивая началом 1980-х годов. Сведений о том, что [объект подвергался] реконструкции либо изменились параметры воздействия на окружающую среду, ответчиками не представлено, следовательно, требование Управления по установлению санитарно-защитной зоны в отношении действующих объектов, является незаконным».

Здесь надо обратить внимание на то, что требование Управления Роспотребнадзора датировано июнем 2018 г. Это важное уточнение необходимо для того, чтобы понять, почему изложенная позиция ошибочна.

Как известно, 14 марта 2018 г. вступило в силу Постановление Правительства РФ от 03.03.2018 № 222, в соответствии с которым правообладатели действующих (по состоянию на 14 марта 2018 г.) объектов капитального строительства, для которых необходимо установление СЗЗ, должны в определенный постановлением срок (этот срок фактически «перенесен» Федеральным законом от 03.08.2018 № 342-ФЗ):

▸провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта;
▸представить в Роспотребнадзор (или в терорган Службы) заявление об установлении СЗЗ, приложив к нему в частности проект СЗЗ.

Таким образом, с 14 марта 2018 г. разрабатывать и устанавливать СЗЗ в отношении действующих объектов все-таки необходимо; и эта обязанность распространяется в том числе на объекты, введенные в эксплуатацию несколько десятков лет назад.

Да, для подачи заявления отведен «переходный период», но это лишь вопрос отсрочки, а не освобождения от обязанности.

Тем не менее отмена предписания, на наш взгляд, — единственно верное решение в рассматриваемом случае по другим причинам.

▸Даже если бы речь шла об объекте, в отношении которого действительно должна устанавливаться СЗЗ, огульная выдача предписания без учета отведенного срока подачи заявления об установлении СЗЗ для действующих объектов не соответствует закону.
▸В рассматриваемом случае объект признан объектом, воздействие которого на среду обитания и здоровье человека не приводит к превышению санитарно-эпидемиологических требований (по крайней мере, обратное не доказано).

Следовательно, само по себе требование установить СЗЗ для объекта, в отношении которого СЗЗ не устанавливается (с учетом исходных данных), не основано на каких-либо требованиях законодательства.

При этом попытка установления СЗЗ в данном случае с большой долей вероятности приведет к установлению СЗЗ по границе предприятия, о чем мы подробно говорили в первой части статьи.