Подготовлен законопроект, которым предлагается отходы III-V классов опасности считать промышленными и обращение с ними передать под контроль корпорации «Ростех». Приведем аргументы против такого решения.

Законодательство содержит понятия «отходы производства и потребления», «твердые коммунальные отходы», «отходы от использования товаров». Формально все перечисленные отходы — это отходы производства и потребления, но у каждой самостоятельно существующей группы есть отличающее свойство.

Например, твердые коммунальные отходы (ТКО) — это те отходы, которые образовались в результате жизнедеятельности человека в жилом помещении, а также подобные этим отходам при образовании их у хозяйствующих субъектов. При этом важным отличительным признаком ТКО является смешанное накопление, то есть «смесь материалов и изделий».

- Реклама -
Вебинар внутри поста — copy

Отходы от использования товаров — категория, используемая для активации механизма утилизации полезных фракций, содержащихся в отходах как производства, так и потребления, в рамках реализации расширенной ответственности производителей, импортеров товаров, упаковки (далее — РОП).

Несмотря на отсутствие в законодательстве понятия «промышленные отходы», принято относить к ним отходы промышленности (без конкретизации, что понимается под этой категорией).

В настоящее время реформой охвачены: ТКО, относящиеся к зоне ответственности региональных операторов; отходы от использования товаров, являющиеся объектом РОП; отходы I-II классов опасности, «отданные» под федерального оператора отходов I-II классов опасности — ФГУП «Федеральный экологический оператор» (бывшее ФГУП «РосРАО»).

С учетом внушительности данных о ежегодном объеме образования отходов III-V классов опасности (в который входят ТКО и не выясненное никем количество отходов от использования товаров) мысль об отсутствии контроля за таким масштабным сектором отходов постоянно у кого-то возникает. В прошлом году с инициативой обзавестись новым и, как принято, единым оператором по обращению с промышленными отходами, к которым «по инерции» стянули все отходы III-V классов опасности, выступила государственная корпорация «Ростех». Минприроды России не поддержало эту инициативу. Оно указало на негативные последствия такого решения для субъектов предпринимательства, ведущих свою деятельность в области обращения с отходами, в связи с возложением на них обязанности заключения договоров исключительно с федеральным оператором, а также на то, что пригодные для переработки отходы уже являются востребованным предметом рыночных отношений между образователями таких отходов и их переработчиками.

Несмотря на это, в апреле 2020 г. сенатором Н. Журавлёвым в Правительство России направлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон
„Об отходах производства и потребления“ и Федеральный закон „О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции Ростех“» (далее — законопроект). Согласно пояснительной записке, документ разработан в целях реализации задач национального проекта «Экология». По мнению авторов законопроекта, полноценное и своевременное исполнение мероприятий нацпроекта «Экология» находится под угрозой без создания единого оператора, способного организовать работоспособную систему по обращению с промышленными отходами.

Что предлагается для решения этого вопроса? Прежде всего:

▸ввести понятие «промышленные отходы»;
▸определить статус и объем полномочий федерального оператора и операторов по обращению с промышленными отходами;
▸создать федеральную схему обращения с такими отходами;
▸установить основы ценообразования, правила регулирования тарифов по обращению с промышленными отходами;
▸создать государственную информационную систему учета и контроля за обращением с промышленными отходами.

При этом под промышленными отходами законопроект предлагает понимать все отходы III-V классов опасности, образованные юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в результате хозяйственной и (или) иной деятельности, за исключением ТКО.

Обосновывая необходимость таких изменений, авторы законопроекта апеллируют к наличию рыночных отношений в области обращения с отходами III-V классов опасности, позволяющих недобросовестным отходообразователям минимизировать свои затраты на обращение с отходами I-II классов за счет некорректной идентификации, что делает невозможным вовлечение образованных промышленных отходов в переработку. Отсутствие ответственного за организацию такой работы (по аналогии с отходами I-II классов опасности и ТКО) негативно сказывается на реформированиие отрасли по обращению с отходами в целом.

Чтобы понять, насколько правомерны перечисленные доводы, поддерживающие идею создания федерального оператора по обращению с промышленными отходами, следует разобраться, основаны ли они на фактах.

Итак, по данным Минприроды (см.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2018 году». — URL: gosdoklad-ecology.ru/2018/obrashchenie-s-otkhodami-proizvodstva-i-potrebleniya/otkhody-proizvodstva-i-potrebleniya/), в России в 2018 г. образовалось 7266,1 млн т отходов, из которых 0,29 млн т — отходы I-II классов опасности. На отходы III-V классов опасности приходилось 7265,81 млн т (что составляет 99,9% всего объема отходов). Из них отходами V класса опасности являются 7138,1 млн т. При этом 6850,5 млн т, или 94,2% общего количества образованных отходов, — это отходы от добычи полезных ископаемых, которые предлагается изъять из регулирования Федерального закона «Об отходах производства и потребления» (в Госдуме РФ в первом чтении принят законопроект № 664 487−7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации „О недрах“ и отдельные законодательные акты РФ в целях стимулирования использования отходов недропользования»).

Следовательно, речь идет примерно о 415,31 млн т отходов, которые представляют собой отходы III-V классов опасности. В их состав входят и ТКО, ежегодное образование которых оценивается Росприроднадзором в 70 млн т. Поскольку законопроект предлагает относить к промышленным отходы III-V классов опасности (кроме ТКО), в составе которых присутствуют и отходы I-II классов опасности, то оценить точно объем промышленных отходов будет непросто. Допустим, речь идет о 345,32 млн т отходов III-V классов опасности (с погрешностью в 0,004%), которые образуют хозяйствующие субъекты.

Все ли из указанного объема отходов промышленные? А вернее, всех ли образователей таких отходов можно отнести к промышленности? Очевидно, что нет, так как под промышленным производством (промышленностью) понимают определенную на основании ОКВЭД совокупность видов экономической деятельности, относящихся к добыче полезных ископаемых, обрабатывающему производству, обеспечению электрической энергией, газом и паром, кондиционированию воздуха, водоснабжению, водоотведению, организации сбора и утилизации отходов, а также ликвидации загрязнений (ст. 3 Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации»). Следовательно, отходы, образованные промышленностью, и стоит считать промышленными отходами. Можно ли считать промышленными отходы парикмахерских, магазинов розничной торговли, офисов? Сомнительно.

На сегодняшний день при разрешении, например, споров предприятий, занимающихся заготовкой и переработкой лома и отходов черных и цветных металлов, с органами власти по вопросам соответствия вида деятельности виду разрешенного использования того или иного земельного участка, суды не признают деятельность ломозаготовительных предприятий промышленной, ссылаясь именно на законодательство о промышленной политике в Российской Федерации. И совершенно очевидно, что деятельность компаний, занимающихся торговлей, оказанием бытовых и иных услуг, не является промышленной. Вряд ли корпорацию «Ростех» интересуют обрезки ногтей и волос и промасленный обтирочный материал.

Кроме того, отнесение к промышленным отходам абсолютно всех отходов III-V классов опасности, образующихся у хозяйствующих субъектов (за исключением ТКО), не согласовано с понятием «отходы от использования товаров». Последние являются объектом РОП, могут быть всех классов опасности и входить в декларируемые промышленными.

При неразграничении указанных категорий отходов неизбежны негативные последствия такого решения для субъектов предпринимательства, осуществляющих свою деятельность в области обращения с отходами, в связи с установлением монополии на заключение контрактов субъектов РОП исключительно с федеральным оператором, да еще и по установленному тарифу. Такое тарифное монопольное регулирование оборота отходов, которые вовлекаются в переработку посредством рыночных механизмов, не будет способствовать развитию отрасли по утилизации и внедрению принципов экономики замкнутого цикла. Наоборот, это приостановит развитие, а может, и вовсе парализует его до тех пор, пока рынок не отстроится заново, поняв, как и с кем надо взаимодействовать. При этом очевидно, что, если федеральный оператор станет неким финансовым «утяжелителем» сделок не за счет своего полезного функционала, а просто за счет своего существования, это вызовет волну «оптимизирующих» процессов, позволяющих такому оператору избежать платежей.

Институт безальтернативного управления отходами, например ТКО, не показал пока своей эффективности. Региональные операторы, чье право на обращение с ТКО законодательно ограничило права других операторов заключать договоры и работать с такими отходами, не сумели создать систему, способствующую максимальному вовлечению отходов во вторичное использование. В настоящее время лишь 1−1,5% всего объема собираемого ТКО извлекается для последующей утилизации, оставшиеся «хвосты» по-прежнему направляются на полигоны страны. Причиной такой ситуации как в сегменте ТКО, так и в отношении отходов от использования товаров, является отсутствие источника для финансирования утилизации. Тариф не содержит денег на утилизацию, качество «сырья» из ТКО крайне низкое и не способствует его реализации.

В то же время, в соответствии с годовыми публичными отчетами компаний об устойчивом развитии, средний процент утилизации основных металлургических технологических отходов (различных видов металлургических шлаков (шламов), пыли газоочистки и т. д.), за исключением вскрышных пород и хвостов обогащения, составляет 96,3% для предприятий — членов World Steel Association и Ассоциации «Русская Сталь». Таким образом, основная часть технологических металлургических отходов, образовавшихся в металлургическом производстве, подлежит повторному использованию или утилизации в текущем производственном процессе. Отходы бумаги и картона, согласно экспертной оценке ведущих аналитиков целлюлозно-бумажной отрасли России из Центра системных решений, вовлекаются в переработку на 61%.

Следовательно, утверждение о том, что отходы промышленности преимущественно в переработку не вовлекаются и размещаются на полигонах, ошибочно. Названный в пояснительной записке к законопроекту процент переработки (5−10%) относится к ТКО и не соответствует действительности даже по отношению к этим отходам. Причины, по которым некоторая часть отходов промышленности не перерабатывается, накапливаясь на площадках хранения или на полигонах промышленных отходов, — это отсутствие либо технологии их переработки, либо спроса на продукцию, производимую из них.

Передача отходов оператору вряд ли позволит оптимизировать устойчивые цепочки переработки, зато может создать дополнительные препятствия в виде логистических издержек, серьезно влияющих на целесообразность вовлечения отходов во вторичное использование. Так, ряд отходов может быть переработан только по месту их образования или на незначительном отдалении от него (например, отходы бурения, шлаки, шламы).

Законопроект серьезно ограничивает право отходообразователя заниматься вовлечением отходов собственного производства во вторичное использование, устанавливая новое требование по включению используемых способов утилизации отходов в реестр технологий переработки промышленных отходов. Мало того, что это может стать дополнительным административным барьером для предприятий, требующим сбора новых разрешительных бумажек, но это еще может ограничивать выход на рынок новых технологий или, наоборот, возвращать в оборот устаревшие или избыточные требования к технологиям переработки.

Выводы

Для вовлечения в переработку отходов важен не контролирующий орган или монопольный оператор с регулируемым тарифом, а востребованность отхода на рынке, его способность к переработке (рециклингу) или отсутствие таковой, а также источник финансирования утилизации, в том числе для отходов с «отрицательной стоимостью».

Для предотвращения «оптимизации» отходообразователями своих процессов и отчетности путем искажения данных о фактически образующихся отходах существуют меры государственного контроля. Их использование не допустит снижения класса опасности для отходов I-II классов опасности при оформлении паспорта на отход другого класса или уменьшения объемов образования ТКО за счет паспортизации их как отходов от использования товаров. Дублирование функций государственного контроля путем передачи таких полномочий на специально создаваемые структуры недопустимо.