Всегда ли инспекторы действуют на законных основаниях? Обратим внимание на нарушения со стороны проверяющих, которые могут быть поводом для обращения в суд.

Отношения в области государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проверках регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ).

Проверки, которые проводит контролирующий орган, порядок их организации, основания, цели, предмет, виды, а также формы используемых при этом бланков должны соответствовать действующему законодательству РФ и ведомственным нормативным правовым актам.

- Реклама -
Вебинар внутри поста — copy

Рассмотрим основные нарушения, которые допускают контролирующие органы при организации и проведении проверок, оформлении их результатов.

Приказ на проведение плановой или внеплановой выездной проверки

Возможные нарушения:

▸приказ о проведении проверки составлен таким образом, что у проверяемого лица могут возникнуть сомнения относительно того, какая именно проверка и на каких правовых основаниях будет проведена;
▸приказ содержит указание на проверку соблюдения лицензионных требований, которая не включена в ежегодный сводный план проведения плановых проверок на сайте Генеральной прокуратуры РФ (нарушение ст. 9 Закона № 294-ФЗ);
▸основания в приказе для внеплановой проверки, в том числе для проверки соблюдения лицензионных требований, не соответствуют ст. 10 Закона № 294-ФЗ;
▸при издании приказа нарушены требования п. 3 ст. 15 Закона № 294-ФЗ (в части требования представления документов, не относящихся к предмету проверки, например по соблюдению лицензионных требований, притом что в предмете проверки лицензионный контроль не значится);
▸приказ не соответствует требованиям ст. 14 Закона № 294-ФЗ и утвержденной типовой форме (не имеет ссылок на утвержденный ежегодный план проведения плановых проверок, содержит неверное указание времени проверки);
▸в приказе нарушены требования ч. 2, 3 ст. 13, п. 6 ст. 15 Закона № 294-ФЗ (в части превышения установленных сроков проведения проверки);
▸основания для проведения внеплановой проверки указаны с нарушением требования ч. 3 ст. 10 Закона № 294-ФЗ, то есть основания отсутствуют, подтверждающие документы для включения предприятия в перечень выборочных контрольных мероприятий не представлены;
▸приказ не учитывает ч. 3 ст. 13 Закона № 294-ФЗ, а именно указанные в качестве основания для издания приказа доводы не соответствуют конкретному закрытому перечню оснований для продления проверки — «исключительных случаев, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований»;
▸для издания приказа вместо регламентированных требованиями закона «мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора)» используются ходатайства, письма, служебные записки должностных лиц, иногда даже не участвующих в проверке;
▸приказ требует представления документов из перечня, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 19.04.2016 № 724-р, то есть документов, которые контролирующие органы должны получать самостоятельно в рамках межведомственного информационного взаимодействия от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных им учреждений;
▸приказ содержит указание на проверку документов, утративших силу;
▸приказ содержит требования, не относящиеся к деятельности предприятия, а также отсутствующие в действующем законодательстве РФ, что нарушает права хозяйствующего субъекта и возлагает на него не предусмотренные законодательством обязательства (например, представить материалы инвентаризации объектов использования, обезвреживания отходов).

Порядок проведения выездной проверки

К нарушениям со стороны контролирующих органов относятся:

1) ненадлежащее уведомление предприятия о предстоящей проверке;

2) отбор проб из сред, не указанных в приказе на проверку. Например, в приказе указано «при проведении проверки необходимо с привлечением экспертной организации отобрать пробы сточной воды», однако должностными лицами проводится отбор проб природной (подземной) воды из наблюдательных скважин, предназначенных для контроля состояния грунтовых вод. Данные действия не были указаны в приказе на проверку, однако именно для завершения исследований таких проб грунтовой воды госорганом был издан приказ о продлении проверки;

3) невозможность определить фактическое время проведения проверки, то есть материалы проверки не содержат сведений, когда именно (дата и время) сотрудники административного органа находились у проверяемого лица.

Важно

О фактическом времени проведения проверки:
▸согласно ч. 1 ст. 13 Закона № 294-ФЗ, срок выездной проверки не может превышать 20 рабочих дней, согласно ч. 2 указанной статьи в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать 50 ч для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год;
▸продолжительность плановых выездных проверок малых предприятий и микропредприятий должна складываться из времени непосредственного нахождения проверяющих по месту нахождения проверяемого лица и (или) по месту фактического осуществления им деятельности (порядок проведения выездной проверки определен ч. 2 ст. 12 Закона № 294-ФЗ). Кроме того, в данный срок не должно включаться время подготовки выездной проверки, проведения после посещения проверяемого объекта экспертиз, исследований, испытаний, измерений и иных мероприятий, при осуществлении которых проверяющие не находятся по месту нахождения проверяемого лица и (или) по месту фактического осуществления им деятельности.

Если представленные административным органом документы содержат противоречивые сведения в отношении начала, окончания проверки, из которых не представляется возможным определить ее фактическую продолжительность, то такая проверка считается проведенной с грубым нарушением требований ч. 2 ст. 13 Закона № 294-ФЗ, что в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 20 этого закона влечет за собой отмену результатов проверки. Данная позиция подтверждена Определением от 16.01.2017 № 303-АД16−18 538 по делу № А37−1936/2015 Верховного суда РФ;

4) в журнале учета проверок предприятия, как и в акте проверки, только дат начала и окончания проверки общего времени проведения проверки в часах.

В связи с этим не представляется возможным установить, в какие дни и часы в отведенный проверке период сотрудники госоргана осуществляли, в частности, рассмотрение представленных предприятием документов и материалов, натурное обследование объектов ведения хозяйственной деятельности и другие мероприятия, перечисленные в приказе на проверку. При этом из представленных госорганом документов по материалам проверки не представляется возможным определить, например, точную фактическую продолжительность проверки в отношении субъекта малого предпринимательства, что в силу ч. 2 ст. 13 Закона № 294-ФЗ является грубым нарушением установленного порядка.

5) истребование документов по неограниченному перечню.

Довод должностных лиц госоргана о том, что «законодательство непосредственно не содержит нормы, определяющей перечень документов, на истребование которых имеет право контролирующий орган, в силу чего этот перечень может определяться ситуационно на основании необходимости и достаточности, с учетом указанного в распоряжении о проведении проверки перечня мероприятий, необходимых для проведения в рамках проверки», свидетельствует о несоблюдении госорганом Закона № 294-ФЗ. Основная цель этого закона — защита прав юридических лиц при проведении проверок и снижение уровня необоснованного административного вмешательства в предпринимательскую деятельность, сокращение коррупционной составляющей контрольно-надзорных мероприятий.

При этом ст. 14 Закона № 294-ФЗ устанавливает, что приказ о проверке должен содержать перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки. Данный перечень должен содержать только конкретные документы, наличие которых определено действующим законодательством. Перечень должен быть понятным, чтобы предприятие могло исполнить требования приказа по представлению документов в течение срока проведения проверки.

Доводы должностных лиц, проводящих проверку, о своих неограниченных полномочиях как в истребовании документов (неопределенного перечня), так и по времени их истребования свидетельствует о несоблюдении госорганом Закона № 294-ФЗ.

Иногда представление предприятием не всех дополнительно запрошенных документов становится основанием для продления проверки. Такие действия госоргана также являются нарушением Закона № 294-ФЗ, поскольку в процессе проверки должностные лица могут запрашивать только документы, перечисленные в приказе о проверке.

В соответствии с п. 5 ст. 2 Закона № 294-ФЗ «запрос документов» не относится к мероприятиям по контролю;

6) отсутствие ссылок на нормы действующего законодательства РФ в запросах надзорного органа;

7) изменение формы проведения проверки.

Действия должностных лиц по оформлению в ходе выездной проверки письменных запросов на представление предприятием заверенных копий документов по месту нахождения госоргана фактически являются изменением формы проведения проверки (с выездной на документарную) и ее предмета, поскольку в рамках требований ст. 12 Закона 294-ФЗ все время выездной проверки должностные лица должны находиться на проверяемой территории и изучать представленные документы. В соответствии со ст. 11 Закона № 294-ФЗ именно при документарной проверке оформляются запросы представления заверенных копий документов, которые затем рассматриваются должностными лицами по месту нахождения органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

При несоблюдении установленного порядка в силу ч. 1 ст. 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления хозяйствующего субъекта.

Также в соответствии с ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона.

Предписания и представления по результатам проверок

Предписания об устранении выявленных нарушений и представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, должны:

▸соответствовать требованиям законодательства;
▸содержать конкретные указания, четкие и понятные формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения;
▸исключать возможность двоякого толкования;
▸быть реально исполнимыми в установленный контролирующим органом срок;
▸содержать ссылки на конкретную норму нормативных правовых актов (на статьи, части, пункты и подпункты документов).

Аналогичные позиции указаны в постановлении Седьмого Арбитражного апелляционного суда по делу № А02−2157/2017, а также в решении Арбитражного суда по делу № А12−20 130/2013 и подтверждены Верховным судом Российской Федерации в Определениях от 21.10.2015 по делу № 306-КГ15−12 748, от 22.05.2017 по делу № А07−6666/2016, от 17.01.2017 по делу № А07−6665/2016.
Перечисленные в статье нарушения госорганов при проведении проверок позволили предприятиям оспорить их результаты. На сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации (arbitr.ru) можно ознакомиться с материалами судебных дел № А63−7966/2018, № А63−3908/2017, № А63−5758/2019 и др.