Что затрудняет подготовку проектов? Попробуем разобраться в требованиях к проведению производственного экологического мониторинга и производственного экологического контроля и причинах ошибок.

Начнем с анализа понятий, установленных в законодательстве и новых государственных стандартах.

Законодательные определения

- Реклама -
Вебинар внутри поста — copy

В Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон № 7-ФЗ) дано понятие государственного экологического мониторинга (ст. 1) и определено, как он проводится (ст. 63).

Государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) — комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды. (Из ст. 1 Закона № 7-ФЗ).

В ст. 63.1 того же закона перечислены задачи единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды). В них входят:

  • регулярные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, изменениями состояния окружающей среды;
  • хранение, обработка (обобщение, систематизация) информации о состоянии окружающей среды;
  • анализ полученной информации в целях своевременного выявления изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и (или) антропогенных факторов, оценка и прогноз этих изменений;
  • обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацией о состоянии окружающей среды.

Согласно п. 4 ст. 63.1 Закона № 7-ФЗ федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на ведение подсистем единой системы государственного экологического мониторинга, осуществляют в том числе:

  • поиск, получение (сбор), хранение, обработку (обобщение, систематизацию) и анализ информации о состоянии окружающей среды, происходящих в ней процессах, явлениях, об изменениях состояния окружающей среды;
  • поиск, получение (сбор), хранение, обработку (обобщение, систематизацию) и анализ информации об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (НВОС), о характере, видах и об объеме такого воздействия;
  • оценку состояния окружающей среды и прогнозирование его изменений под воздействием природных и (или) антропогенных факторов;
  • определение связей между воздействием природных и (или) антропогенных факторов на окружающую среду и изменениями состояния окружающей среды;
  • выработку предложений о предотвращении НВОС и направление их в органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям.

Что касается производственного экологического контроля, то Закон № 7-ФЗ не дает его определения, но устанавливает, зачем нужен такой контроль и кто именно его проводит.

Закон № 7-ФЗ

Статья 67. Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль)

  1. Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.
  2. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, разрабатывают и утверждают программу производственного экологического контроля, осуществляют производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля.

…7. Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны представлять в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации отчет об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля в порядке и в сроки, которые определены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти".

Таким образом, из Закона № 7-ФЗ понятно, что государство осуществляет экологический мониторинг, а юридические лица проводят производственный экологический контроль. У каждого вида деятельности — свои задачи. А то, что это разные виды деятельности, ясно из упомянутых статей закона.

Определения в стандартах

В 2014 г. появились новые государственные стандарты о производственном экологическом мониторинге и производственном экологическом контроле, и ситуация несколько усложнилась. Речь идет о следующих стандартах, разработанных ОАО «Федеральный центр геоэкологических систем», утвержденных и введенных в действие с 1 января 2015 г. приказами Росстандарта:

  • ГОСТ Р 56 059−2014 «Производственный экологический мониторинг. Общие положения» — предназначен для субъектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляющих производственный экологический контроль, и устанавливает общие требования к организации и осуществлению производственного экологического мониторинга;
  • ГОСТ Р 56 061−2014 «Производственный экологический контроль. Требования к программе производственного экологического контроля» — устанавливает общие требования к разработке программы производственного экологического контроля субъектами хозяйственной и иной деятельности;
  • ГОСТ Р 56 062−2014 «Производственный экологический контроль. Общие положения» — устанавливает общие требования к организации и осуществлению производственного экологического контроля (кроме радиационного контроля) субъектами хозяйственной и иной деятельности;
  • ГОСТ Р 56 063−2014 «Производственный экологический контроль. Требования к программам производственного экологического мониторинга» — предназначен для субъектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляющих производственный экологический контроль, и устанавливает требования к программам производственного экологического мониторинга.

Фактически перечисленные стандарты вводят еще один совершенно новый для предприятий вид деятельности — производственный экологический мониторинг (ПЭМ). При этом все время путаются действия «контроль» и «мониторинг». Из стандартов понятно, что ПЭМ проводят только те предприятия, которые осуществляют производственный экологический контроль (ПЭК). Однако отметим, что и эти стандарты не дают прямого определения, что же такое ПЭК.

В Федеральном законе от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе», в ст. 1, приводится определение мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды. Это «долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и происходящими в ней природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния окружающей среды, ее загрязнения». Подчеркнем, что это деятельность государства.

ГОСТ Р 56 059−2014 дает определение ПЭМ, в котором остаются непонятными «долгосрочные наблюдения» (насколько долгосрочные — год, два, три, десять? Или просто в пределах договора аренды?) и фраза «происходящими в ней природными явлениями» (о каких именно природных явлениях речь?

ПЭМ — осуществляемый в рамках производственного экологического контроля мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды, включающий долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и происходящими в ней природными явлениями, а также оценку и прогноз состояния окружающей среды, ее загрязнения на территориях субъектов хозяйственной и иной деятельности (организаций) и в пределах их воздействия на окружающую среду. (Из ГОСТ Р 56 059−2014).

Природное явление — факт или событие, происходящее в природной среде, которое может быть описано и научно объяснено (Словарь по географии, 2015). Различают:

  • геологические явления (грунтовые воды, карстовые провалы, обвалы, оползни, размывы береговых линий, разрушение горных пород, сели, смывы склонов);
  • геофизические явления (землетрясения, извержения вулканов, разжижение грунтов, тектонические аэрозоли);
  • гидрологические явления (тайфуны, цунами, ледоставы и ледоходы);
  • метеорологические явления (атмосферные конвективные, атмосферные оптические, атмосферные электрические, необычные метеорологические явления; бури, гололеды, грады, засухи, ливни, метели, морозы, пыльные бури, смерчи, туманы, ураганы, циклоны);
  • биологические явления (эпидемия, эпизоотия, эпифитотия);
  • явления космического происхождения (космическое излучение, падение метеорита).

Предприятие должно само выбрать, за какими природными явлениями оно будет наблюдать, и указать это в проекте на строительство? Но чтобы «научно объяснить» природное явление, необходимо иметь в штате такого специалиста или заключить долгосрочный договор с организацией, которая умеет это делать. Это дополнительные затраты, и довольно большие, которые не соответствуют профилю деятельности предприятия.

Недоумение вызывает также в процитированном определении «оценка и прогноз состояния окружающей среды, ее загрязнения на территориях субъектов хозяйственной и иной деятельности (организаций)».

Как правило, предприятия располагаются на землях промышленности. В пределах территорий, арендуемых для производственной деятельности, компонентов природной среды, требующих охраны, просто нет. Почвы, как правило, нет — там или отсыпка, или асфальтированная (бетонированная) территория. Водных объектов — нет (могут быть в санитарно-защитной зоне). Загрязнение атмосферного воздуха не ограничивается территорией предприятия (если только в пределах рабочей зоны). Тогда что именно надо оценивать?

Кроме того, оценка и прогноз — это функции государственных органов, у которых намного больше информации для этой деятельности (см. ст. 63.1 Закона № 7-ФЗ). На государственный экологический мониторинг выделяются бюджетные деньги. Получается, что органы власти перекладывают выполнение своих задач на плечи промышленных предприятий и обязывают их выполнять ПЭМ за собственный счет? Но это в чистом виде коррупция.

Если судить по стандартам, промышленные предприятия должны осуществлять оценку и прогноз за свой счет, хотя это обязанность государства.

Следующая некорректная фраза в определении — «в пределах их воздействия на окружающую среду». Чем ограничиваются эти пределы? Санитарно-защитной зоной? Или территорией до селитебной зоны? Или еще как-то рассчитывают эти «пределы»?

Вывод — необходимо уточнить определение ПЭМ в стандарте.

Обратим внимание, что этот же стандарт не дает определения ПЭК, однако мониторинг (ПЭМ) определяет как часть ПЭК.

При этом есть ссылка на соответствие Закону № 7-ФЗ, Положению о составе разделов проектной документации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 № 87, и Положению о государственном мониторинге состояния и загрязнения окружающей среды, утвержденному постановлением Правительства РФ от 06.06.2013 № 477, в которых также нет определения ПЭК.

Опять обратимся к Закону № 7-ФЗ, котором установлено понятие «контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль)».

Система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды. (Из Закона № 7-ФЗ).

Это определение не дает понимания, кто именно проводит такой контроль. Судя по всему, система мер установлена вышестоящим органом власти. То есть здесь речь опять не о ПЭК.

Однако любой орган власти осуществляет экологический надзор. А контроль — это дело предприятия и, возможно, общественных организаций, которые не являются органами власти и не могут устанавливать никаких «систем мер». По-видимому, в это определение необходимо внести изменение, чтобы оно соответствовало и законодательству, и существу вопроса.

Например, так: «Система мер, разработанная субъектами хозяйственной и иной деятельности, направленная на предотвращение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения соблюдения ими требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды». Фактически это и есть ПЭК.

Таким образом, понятно, что такое ПЭК, на какие именно объекты он распространяется, как его проводить и что должно составлять основу плана такого контроля. Если в это определение добавить методы, которые используются при контроле, например «система мер, …использующая инструментальные (лабораторные) методы и наблюдения», тогда вполне можно обойтись без дополнительного направления деятельности «производственный экологический мониторинг», чтобы не вносить путаницу в умы проектировщиков, руководителей и экологов предприятий.

Теперь давайте посмотрим, чем отличается ПЭК от ПЭМ.

В ГОСТ Р 56 059−2014 указаны цели и задачи ПЭМ, а в ГОСТ Р 56 062−2014 — цели и задачи ПЭК. Сравним в таблице

Цели и задачи ПЭК и ПЭМ

ПЭК (согласно ГОСТ Р 56 062−2014) ПЭМ (согласно ГОСТ Р 56 059−2014)
Цели: Цели:
· обеспечение выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов;

· обеспечение соблюдения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Обеспечение организаций информацией о состоянии и загрязнении окружающей среды, необходимой им для осуществления деятельности по сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, предотвращению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию его последствий
Задачи: Задачи:
· контроль за соблюдением природоохранных требований;

· контроль за выполнением мероприятий по охране окружающей среды, в том числе мероприятий по регулированию выбросов при неблагоприятных метеорологических условиях; за обращением с опасными отходами;

· контроль за соблюдением условий и объемов добычи природных ресурсов, определенных договорами, лицензиями и разрешениями;

· контроль за соблюдением нормативов допустимых и временно допустимых концентраций загрязняющих веществ в сточных водах, сбрасываемых в системы коммунальной канализации, водные объекты, на водосборные площади;

· контроль за учетом номенклатуры и количества загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду в результате деятельности организации, а также за учетом уровня оказываемого физического и биологического воздействия

· контроль за своевременным предоставлением сведений о состоянии и загрязнении окружающей среды;

· контроль за соблюдением режима охраны и использования особо охраняемых природных территорий (при их наличии);

· контроль за состоянием окружающей среды в районе объектов, оказывающих НВОС;

· подтверждение соответствия требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности на основании собственных доказательств

· регулярные наблюдения за состоянием и изменением окружающей среды в районе размещения объектов, оказывающих НВОС (далее — объектов);

· прогноз изменения состояния окружающей среды в районе размещения объектов;

· выработка предложений о снижении и предотвращении НВОС

Например, «обеспечение организаций информацией…» — каких организаций? Читаем дальше: «…необходимой им для осуществления деятельности по сохранению и восстановлению природной среды…». Становится совсем непонятно, что за организации. Исходя из ст. 5, 6, 7 Закона № 7-ФЗ, функций по сохранению и восстановлению природной среды ни у одного уровня власти просто нет. В п. 3 ст. 11 Закона № 7-ФЗ говорится, что граждане обязаны сохранять природу и окружающую среду. Но граждане — это не предприятия.

Относительно задач ПЭМ понятно, что расшифровку слова «регулярные» можно дать в проекте, а вот прогноз выполняется специалистами, которых на предприятии нет. Это опять очень серьезные затраты на непрофильную научную работу, которые предприятие обязано предусмотреть — заключить договор с профильной организацией.

Что касается «выработки предложений», то ничего нового по сравнению с ПЭК не придумаешь. Более того, если предприятие работает в рамках установленных нормативов, то оно не оказывает НВОС. Это очевидно, и законодателям нужно просто смириться с этим и соответственно пересмотреть законодательную базу.

И самое главное, понуждая предприятие выполнять непрофильную для него работу, нормотворцы вынуждают предприятие идти на достаточно большие затраты и (или) плодить неквалифицированную работу в виде ложных отчетов. Это понятно всем, но почему-то не органам власти.

К чему приводят некорректные формулировки в документах

Проектировщику важно, чтобы проект прошел государственную экспертизу (строительную и экологическую). Поэтому он вставляет в проект максимальное количество работ — вообще все, что возможно.

Заказчик проекта должен знать, что написанное в проекте подлежит обязательному исполнению, без всяких исключений. Поэтому, прежде чем отдать проект на экспертизу, заказчик должен внимательно его изучить, чтобы потом не получать штрафы из-за невыполнения проектных решений.

Приведем примеры ошибок, которые допускают проектировщики, не понимая разницы между ПЭК и ПЭМ.

Пример 1.

Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 предписывает в разделе 8 проектов на строительство иметь «программу производственного экологического контроля (мониторинга) за характером изменения всех компонентов экосистемы при строительстве и эксплуатации объекта, а также при авариях». Видимо, речь идет о ПЭК и ПЭМ.

В тексте конкретного проекта идет подраздел «Производственно-экологический контроль (мониторинг)», а за ним следующий — «Производственно-экологический мониторинг (ПЭМ)». Понятно, что проектировщики не разобрались в составе проектной документации и создают два одинаковых подраздела, но по-разному.

Пример 2.

В составе мероприятий ПЭК проектировщики указывают контроль за отсутствием загрязнений почвы на отсыпанной площадке строительства. Контрольная точка (фоновое загрязнение) планируется «на границе области воздействия» (часто эти земли довольно далеко от исследуемого загрязнения, относятся к другой категории, другим ландшафтам, которые вообще нельзя сравнивать с исходными).

Одновременно в составе мероприятий ПЭМ в проекте появляется мониторинг влияния загрязнения почв на животный и растительный мир.

Относительно второго примера повторим: если на площадке есть отсыпка, то там нет почвы, то есть нет объекта природной среды, требующего охраны. По территории промплощадок не ходят животные и ничего того, что можно причислить к «растительному миру», тоже нет. Почему же нельзя законодательно решить вопрос о том, что на территории промышленных предприятий, в промышленных зонах не надо искать «объекты природной среды»?! Это сразу снимет все недопонимания и у проектировщиков, и у инспекторов надзора. Требуйте благоустройства территорий, но не рекультивации!

Однако если в проекте написано «загрязнение почвы», значит, надо делать анализы и проводить рекультивацию после обнаружения любого загрязнения в самый разгар строительных работ.

Уполномоченным органом в области государственного мониторинга по законодательству является Росгидромет. Он проводит мониторинг загрязнения окружающей среды — почвы, донных отложений, воды поверхностной и подземной, атмосферного воздуха. Мониторинг животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях проводит Росприроднадзор. Но это государственный мониторинг.

Вопрос все тот же: почему предприятия должны заниматься непрофильной деятельностью? Только потому, что проектировщики (не особо квалифицированные, поскольку занимаются проектированием только на основании допуска СРО, часто без профильного или хотя бы дополнительного образования) предписали вести наблюдения за животным миром, орнитологические наблюдения, включая чисто научные работы — установление видов, половозрастного состава, плотности популяции, гидробиологические наблюдения и т. д. И это не на территориях ООПТ, а просто на промплощадке и «в пределах воздействия». При этом в проекте указано, что обязательна фотофиксация. И в отчетах появляются прекрасные снимки птиц из интернета. Кого обманываем?

При этом органы экспертизы имеют полное право требовать соблюдения нормативных требований (то есть включения в проект наблюдений за животным и растительным миром) при проектировании любого жилого дома или детского сада!

И все это происходит из-за неразберихи в определениях основных видов деятельности в области охраны окружающей среды.

Между тем, на наш взгляд, то, что сейчас есть в законодательстве, достаточно четко и ясно:

Государственные органы проводят: Промышленные предприятия проводят:
Мониторинг загрязнения и состояния окружающей среды через официальные системы наблюдений и силами профильных предприятий Контроль состояния и загрязнения окружающей среды лабораторными методами контроля на территории предприятия и в пределах СЗЗ
Надзор за восстановлением исходного состояния окружающей среды силами инспекторов надзирающих органов власти Само восстановление (рекультивацию) до исходного состояния окружающей среды
Анализ состояния окружающей среды и прогноз Ежегодно сдают информацию по результатам ПЭК

Никаких других видов деятельности, затрудняющих понимание функций органов власти и промышленных предприятий, быть не должно, тем более с непонятными определениями, с огромным количеством вопросов. Это плодит коррупционную составляющую в области охраны окружающей среды.

Поэтому делаем вывод — введение в действие государственных стандартов привело к путанице в проектах и необоснованно высоким затратам предприятий.