Планируемые изменения в установлении санитарно-защитных зон

Комментарий к проекту постановления Правительства РФ «О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 03.03.2018 № 222».

Разработанный документ представлен на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов (https://regulation.gov.ru/projects#npa=101849). Его анализ показал, что в общих чертах предполагается:

▸ввести новые критерии определения объектов, в отношении которых устанавливаются санитарно-защитные зоны (далее – СЗЗ);
▸уточнить терминологию;
▸изменить сроки выполнения требований постановления Правительства РФ № 222¹;
▸регламентировать содержание проектов СЗЗ.

Рассмотрим эти изменения более подробно.

Критерии определения объектов, к которым применяются требования об установлении СЗЗ

Прежде всего напомним, что поменялось за последние три года.

До введения в действие постановления № 222¹ основным документом для разработки проектов СЗЗ были санитарные правила и нормативы – СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее – СанПиН)².

Согласно этому документу, его требования распространялись «на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и других, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека».

При этом вводилась расшифровка объекта воздействия: «Источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека являются объекты, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промышленной площадки превышают 0,1 ПДК и (или) ПДУ».

Как видно, в данном случае в область действия СанПиН не попадали действующие объекты до момента реконструкции, а также отсутствовал такой критерий, как капитальное или некапитальное строительство. Другими словами, не прослеживалась четкая и однозначная взаимосвязь использования данного документа в совокупности с нормами Градостроительного кодекса РФ³ и постановления Правительства РФ № 87⁴.
В 2018 г. постановлением Правительства РФ № 222¹ были введены следующие критерии установления СЗЗ.

ПУНКТ 1 ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ № 222

…Санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека (далее – объекты), в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.

Таким образом, произошло смещение акцента при выборе объектов для установления СЗЗ: под постановление № 222 дополнительно попали действующие объекты, но были выведены из нормативного поля объекты некапитального строительства. Также документ ввел понятие «Ликвидация (прекращение) существования СЗЗ».
Кроме того, появились подробные требования в проектах СЗЗ к анализу картографического материала и прилегающей территории. Постановление № 222 увязало требования выполнения санитарных норм с Градостроительным кодексом РФ, а также с ведением Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН) в соответствии с приложением 3 к приказу Минэкономразвития России от 23.11.2018 № 650⁵.

В разработанном проекте изменений предлагается рассматриваемые критерии (абз. 2 п. 1 Правил¹) изложить в следующей редакции.

ПУНКТ 1 ПРАВИЛ¹

Санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства и некапитальных строений, сооружений, групп производственных объектов, автомобильных дорог и железнодорожных линий, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека (далее – объекты), формирующих химическое, физическое и (или) биологическое воздействие, превышающее санитарно-эпидемиологические требования, за границами земельного участка (земельных участков), принадлежащего объекту и оформленного в установленном порядке (далее – промышленная площадка), за границами полосы отвода для автомобильных дорог и железнодорожных линий, за границами объектов недвижимости или участков недр, предоставляемых в пользование, в случаях, когда в соответствии с законодательством размещение объекта допускается без оформления прав на земельные участки и установления сервитута, а также объекта, архитектурно-строительное проектирование которого допускается в границах не принадлежащего застройщику или иному правообладателю земельного участка.

Говоря иными словами, в критерии определения объектов по постановлению № 222¹ вводятся некапитальные строения, группы производственных объектов, арендаторы недвижимого имущества, а также линейные транспортные объекты.
Исключения из Правил¹ (п. 2) также расширяются: правила «также не распространяются на автомобильные и железнодорожные линии, проектирование, строительство и эксплуатация которых осуществляется с учетом соблюдения санитарно-эпидемиологических требований к уровням химического и физического воздействия». Следовательно, если негативное воздействие от железнодорожных и автомобильных линий не превышается за границами полосы отвода – СЗЗ не требуется, если превышается – требуется. Однако в какой форме должно быть обосновано и в каком порядке согласовано доказательство непревышения показателей качества окружающей среды на границе полосы отвода, не разъяснено. Опять же для доказательства того, что объект является «объектом, для которого не требуется проведение расчетов рассеивания химических веществ и (или) биологических агентов и (или) оценки риска для здоровья населения», нужен расчет рассеивания загрязняющих веществ и расчет распространения звука.

Следовательно, можно ожидать большого разнообразия субъективных трактовок п. 2 Правил¹ должностными лицами и проектировщиками, и очевидно, что практика применения данных норм будет существенно меняться от региона к региону. Также не очень понятно, как быть с существующими дорогами и кто отвечает за соблюдение гигиенических нормативов за пределами полос отвода федеральных трасс и дорог регионального и местного значения.

Кроме того, отсутствует ясность, что делать в случаях, когда:

▸проекты СЗЗ разрабатываются для проектируемых объектов – в этом случае земельные участки, как правило, еще не выделены, а имеется только проект межевания территории или градостроительный план участка;
▸предприятие арендует лишь часть земельного участка.

Также в область регулирования постановления № 222 вводится понятие групп производственных объектов, но без четких и обоснованных критериев. Не разъяснено, в каких случаях разрабатывается единая СЗЗ, в каких – индивидуальная, как учитывается ситуация, при которой контур СЗЗ предприятия не выходит за пределы промышленной зоны группы производственных предприятий и (или) расположен внутри контура СЗЗ предприятия с более высоким классом опасности по санитарной классификации.

Изменения в терминологии

1. Понятие «контур объекта» заменяется на «границы промышленной площадки», что позволяет достичь согласования понятийной части постановления № 222 с СанПиН (в добавляемом п. 16.1 фигурирует второй термин).

Отметим при этом, что сами «границы промышленной площадки» не имеют четкого определения в действующей нормативно-технической документации.

2. Впервые используются словосочетания «расчеты биологического воздействия» и «инвентаризация источников физических факторов воздействия».

Понятие биологического воздействия используется в федеральных законах «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»⁶ и «Об охране окружающей среды»⁷. Однако рассчитать биологическое воздействие в проектной документации предлагается впервые.

При этом изменение Правил установления СЗЗ¹ подразумевает весьма однобокую трактовку биологического воздействия – только расчет рассеивания биологических агентов согласно ГН 2.1.6.3537-18⁸ (что само по себе не является доминирующим биологическим фактором). К тому же этот расчет и без того входит в область применения расчетов загрязнения атмосферного воздуха и оценки риска.

В предлагаемом контексте изменений искажается сама суть биологического воздействия, к которому, помимо пыления биоактивными веществами, относятся: механические повреждения, биоповреждения, биохимические повреждения, зарастания и т. д. Для полноценного прогноза последствий изменения биологических составляющих окружающей среды необходимо проводить многофакторный анализ с учетом биотопа конкретной местности, распространения агентов биологического воздействия по поверхности земли и фазовых переходов между средами «земля – воздух». Однако в настоящий момент нет ни одного документа, содержащего методологическую основу для расчетов биологического воздействия. Конечно, такие расчеты теоретически возможны в рамках стохастических математических моделей, но это несколько неуместно в контексте проектной документации. Экономическая целесообразность и возможность экспертной оценки прогнозов последствий биологического воздействия на урбанизированных территориях также стремится к отрицательным величинам.

Относительно использования словосочетания «инвентаризация источников физических факторов воздействия» отметим, что такое понятие и порядок проведения и оформления инвентаризации источников физических факторов воздействия действующим законодательством РФ не установлены.

Рассматриваемый проект постановления содержит также понятия, используемые не впервые, но без однозначной трактовки, например «группа производственных объектов».

К сожалению, без четкого определения данного понятия мы опять получим путаницу из-за субъективных трактовок. Это производственные объекты в пределах одного или нескольких граничащих между собой земельных отводов одного предприятия (юрлица)? Либо это группа аналогичных (различных) производственных предприятий (юрлиц), земельные отводы которых граничат, а контуры СЗЗ пересекаются? Или это иное?

Использование новой (и хорошо забытой старой) терминологии без четкого определения сути понятий и критериев их оценки приводит к неоднозначности прочтения нормативно-технической документации. В результате при экспертной оценке материалов для установления СЗЗ и рассмотрении документов о выдаче решения преобладает субъективная оценка полноты и качества проектной документации.

Изменения в сроках

Постановление № 222 приводится в соответствие с Градостроительным кодексом РФ в редакции Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ⁹. В частности, в постановление добавляется п. 5: «До 1 января 2022 года не применяются положения пункта 6, абзаца 2 пункта 17, подпункта “в” пункта 18, пункта 23, пункта 24 и пункта 25 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон».

Согласно ч. 13 ст. 26 Закона № 342-ФЗ⁹, с 1 января 2022 г. определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) СЗЗ прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют. Собственники зданий, сооружений, в отношении которых были определены ориентировочные, расчетные (предварительные) СЗЗ, до 1 октября 2021 г. обязаны обратиться в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении СЗЗ, с заявлениями об их установлении или о прекращении существования ориентировочных, расчетных (предварительных) СЗЗ с приложением документов, предусмотренных Положением о СЗЗ.

На основании ч. 16.1 ст. 26 Закона № 342-ФЗ до 1 января 2022 г. в целях установления, изменения, прекращения существования СЗЗ не требуются:

▸представление застройщиком в орган, уполномоченный на принятие решения об установлении или изменении СЗЗ, заявления об установлении или изменении такой зоны до дня направления в соответствии с Градостроительным кодексом РФ заявления о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства (далее – ОКС), в связи со строительством, реконструкцией которого подлежит установлению или изменению СЗЗ;
▸внесение сведений о таких зонах в ЕГРН. В этом случае СЗЗ считается установленной, измененной или прекратившей существование со дня принятия решения о ее установлении, изменении или прекращении существования органом, уполномоченным на принятие данного решения.

Требования об установлении зоны с особыми условиями использования территории (далее – ЗОУИТ) до выдачи разрешения на строительство и (или) о представлении вместе с заявлением о выдаче разрешения на строительство копии решения об установлении или изменении ЗОУИТ применяются с 1 января 2022 г. на основании ч. 59 ст. 26 Закона № 342-ФЗ.

Следовательно, до 1 января 2022 г. неправомерно требование установления СЗЗ при выдаче разрешения на строительство (на основании п. 9 ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ).

Застройщику получать решение об установлении или изменении СЗЗ в Роспотребнадзоре не надо до тех пор, пока он не направит заявление о выдаче разрешения на строительство ОКС.

Застройщик обязан после получения разрешения на строительство или разрешения на ввод в эксплуатацию ОКС получить решение об установлении СЗЗ, если этого требует санитарное законодательство.

Застройщик по собственной инициативе может получить решение об установлении СЗЗ до выдачи разрешения на строительство ОКС (в случае разработки проекта СЗЗ на стадии разработки и согласования проектной документации).

После ввода в эксплуатацию правообладатель объекта воздействия обязан в течение года обеспечить проведение исследований (измерений) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта.

Требования к содержанию проектов СЗЗ

К Правилам установления СЗЗ¹ добавляются пп. 33 и 34. Пункт 33 содержит общие требования к содержанию проекта СЗЗ, п. 34 устанавливает требования к содержанию проекта СЗЗ в случаях, когда в соответствии с требованиями настоящих Правил не требуется проведение расчетов рассеивания химических веществ и (или) биологических агентов и (или) оценки риска для здоровья населения.

В общем случае проект СЗЗ состоит из следующих разделов:
1. Содержание проекта.
2. Методика выполнения работ при проектировании СЗЗ.
3. Сведения об объекте.
4. Оценка фактической и перспективной градостроительной ситуации.
5. Определение размеров СЗЗ на основании результатов расчетов рассеивания загрязняющих веществ.
6. Определение размеров СЗЗ на основании результатов акустического расчета и (или) расчета воздействия других физических факторов (ультразвука, инфразвука, электромагнитного излучения, вибрации и др.).
7. Определение размеров СЗЗ на основании результатов расчета рассеивания биологических агентов (микроорганизмов-продуцентов, бактериальных препаратов и их компонентов).
Раздел разрабатывается при наличии биологического воздействия объекта.
8. Оценка риска для здоровья населения. Раздел разрабатывается для объектов I и II классов опасности, а также объектов, для которых санитарной классификацией не определены классы опасности, но в составе выбросов которых присутствуют вещества с доказанным канцерогенным действием. Раздел должен содержать материалы по расчету и оценке риска для здоровья населения.
9. Программа производственного лабораторного контроля на границе СЗЗ. Раздел должен содержать программу натурных исследований качества атмосферного воздуха, уровня воздействия физических и биологических (при наличии) факторов на границе СЗЗ, на территории жилой застройки и других объектов с нормируемыми показателями качества среды обитания.
10. План (перечень) мероприятий по защите здоровья населения. Раздел разрабатывается при необходимости проведения указанных мероприятий и должен содержать конкретный их перечень, включая технические, технологические, организационные, медико-профилактические мероприятия и т. п. по защите населения от вредного химического, физического и биологического (при наличии) воздействия на среду обитания и здоровье человека с указанием сроков реализации и исполнителей.
11. Описание границ СЗЗ объекта.

К проекту СЗЗ должны быть приложены:

▸правоустанавливающие документы на земельные участки;
▸картографические материалы, которые содержат ситуационный план размещения объекта и которые представляются в масштабе 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000, 1:10 000, 1:25 000 в зависимости от площади территории объекта и СЗЗ. Указанные материалы должны содержать актуальную на момент проектирования информацию, отображать границы земельного участка объекта, границы территорий и объектов различного назначения, в том числе с нормируемыми показателями качества среды обитания, которые запрещено размещать в СЗЗ, с обозначением назначения объектов;
▸копия разрешения на выбросы (при наличии);
▸копия справки уполномоченной организации о метеорологических характеристиках, определяющих условия рассеивания загрязняющих веществ в атмосферном воздухе;
▸результаты инвентаризации источников выбросов, оформленные в установленном порядке;
▸результаты инвентаризации источников физических факторов воздействия.

Что в предлагаемом содержании проектов СЗЗ вызывает вопросы?

1. Странно требование о наличии текстовой и графической частей в нескольких разделах проекта. Почему бы не привести его к единой форме проектной документации согласно ГОСТ Р 21.1001-2009¹⁰, тем более что попытка явно прослеживается?

2. В подп. «г» разд. 2 проекта СЗЗ необходимо указать «данные о фоновых концентрациях загрязняющих веществ с указанием источника предоставленной информации». На практике проектировщик сталкивается с нежеланием органов Роспотребнадзора ограничиваться предоставляемыми Росгидрометом данными о фоновых концентрациях. Зачастую эксперты требуют от проектировщиков самостоятельно проводить изыскания всех доступных источников информации вплоть до сведения данных по выбросам соседних предприятий, что, как правило, по объемам работ не соответствует техническим заданиям. Хотелось бы иметь официальный перечень источников фоновых концентраций, необходимый и достаточный для разработки проектов СЗЗ.

3. Раздел 4 должен содержать в том числе:

а) ситуационную карту-схему, на которую должны быть нанесены: земельный участок (участки) объекта, на котором он размещен, а также иные объекты и территории (как существующие, так и перспективные) с учетом документов территориального планирования и градостроительного зонирования;

б) карту-схему с нанесенными границами СЗЗ с указанием масштаба.

Здесь непонятно, почему информация не может быть отображена на одной карте, тем более что это взаимодополняющие данные и представленные по отдельности они не дают наглядного понимания ситуации.

4. Раздел 5 должен содержать: «в) таблицу с результатами расчетов рассеивания загрязняющих веществ в атмосферном воздухе». Это можно понимать слишком по-разному: от разумного – показать результаты расчета приземных концентраций в расчетных точках, до безумного – показать расчет во всех точках расчетной сетки (что без графической интерпретации весьма бесполезная информация, а требование показать карты рассеивания имеется в п. «ж»).

5. В разд. 6 требование проводить акустические расчеты с фоном и без фона (подп. «б») не имеет ни физической, ни методологической подоплеки. Физически происходит энергетическое сложение шума, а методологически для проведения расчетов физических факторов нет возможности учета фонового шума (ЭМИ, вибрации) для отдельных производственных объектов. Фоновыми можно условно считать только инструментальные замеры до эксплуатации производственного объекта, то есть это актуально для проектируемых объектов или периодически работающих. Кроме того, проведение дополнительных исследований приведет к существенному удорожанию разработки проектов СЗЗ.

6. Создается впечатление, что в требованиях к разработке раздела 8 в тексте «в составе выбросов которых присутствуют вещества с доказанным канцерогенным действием» пропущено слово «технологических». При такой формулировке оценка риска потребуется всем предприятиям, которые используют дизельные генераторы, большой части котельных, любому пищевому производству, ведь, например, бенз(а)пирен и акролеин, отвечающие данным критериям, содержатся в выбросах от сжигания топлива и при жарке продуктов.

7. В разд. 9 отсутствие однозначных требований к объемам программы приведет к большим разночтениям и недопониманию между заказчиками, проектировщиками и экспертами надзорных органов.

8. Раздел 11, по версии разработчиков документа, должен содержать в том числе «в) информацию о наличии (отсутствии) территорий с нормируемыми показателями качества среды обитания в границах СЗЗ».

Здесь явное противоречие с п. 5 Правил¹, в котором говорится, что в границах СЗЗ не может быть нормируемых территорий.

Подпункт «ж» («сведения об ограничениях использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ, сведения о правообладателе здания, сооружения, застройщике, об органе государственной власти или органе местного самоуправления, обязанных возместить убытки, причиненные в связи с установлением, изменением СЗЗ, и срок наступления обязанности по возмещению убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением СЗЗ») налагает на разработчика требования, противоречащие подп. 4 п. 7 ст. 106 Земельного кодекса РФ¹¹ (сведения о правообладателе здания, сооружения, застройщике, об органе государственной власти или органе местного самоуправления, обязанных возместить убытки, причиненные в связи с установлением, изменением ЗОУИТ, должны определяться в решении об установлении ЗОУИТ).

Таким образом, предложенная редакция Правил¹ приведет к увеличению расходов заявителей, связанных с установлением лица, обязанного возместить убытки. Действующим законодательством подобного рода обязанности на заявителей не возлагаются.

Установление лица, обязанного возместить убытки, должно осуществляться органами государственной власти или органами местного самоуправления, поскольку именно они обладают всем необходимым распорядительно-властным инструментарием для этих целей.

Необходимо отметить, что ни проектом постановления, ни иными нормативными правовыми актами не устанавливаются критерии и порядок выявления лиц (правообладателя здания, сооружения, застройщика или органа местного самоуправления), обязанных возместить убытки, причиненные в связи с установлением, изменением СЗЗ, а также порядок определения срока наступления обязанности по возмещению убытков при установлении или изменении СЗЗ.

9. В перечне материалов, которые должны быть приложены к проекту СЗЗ, можно отметить излишнее дублирование требований.

Документы

1. Постановление Правительства РФ от 03.03.2018 № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон».
2. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов”».
3. Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ.
4. Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».
5. Приказ Минэкономразвития России от 23.11.2018 № 650 «Об установлении формы графического описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, формы текстового описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, требований к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего сведения о границах населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, и о признании утратившими силу приказов Минэкономразвития России от 23.03.2016 № 163 и от 04.05.2018 № 236».
6. Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
7. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
8. ГН 2.1.6.3537-18. Предельно допустимые концентрации (ПДК) микроорганизмов-продуцентов‚ бактериальных препаратов и их компонентов в атмосферном воздухе городских и сельских поселений.
9. Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
10. ГОСТ Р 21.1001-2009. Система проектной документации для строительства (СПДС). Общие положения.
11. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ.