13 июля 2020 г. опубликован Федеральный закон № 207-ФЗ «О внесении изменений в статью 46 Федерального закона „Об охране окружающей среды“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 207-ФЗ), которым с 1 января 2021 г. вводятся новые обязанности для лиц, осуществляющих деятельность по добыче, производству, транспортированию, хранению и реализации углеводородного сырья и продукции из него.

Нововведения Закона № 207-ФЗ

— Вводится обязанность по разработке плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (далее — ППЛРН) при осуществлении деятельности по добыче, производству, транспортировании, хранении и реализации углеводородного сырья и продукции на территории РФ (п. 4 новой редакции ст. 46 Закона № 7-ФЗ[1]).

Действовавшая ранее редакция ст. 46[2] Закона № 7-ФЗ такую обязанность не предусматривала, в отличие от законов, регулирующих деятельность во внутренних морских водах, территориальном море РФ и на континентальном шельфе РФ[3].

При этом обязательное наличие ППЛРН было предусмотрено постановлениями Правительства РФ, для организаций:

  • осуществляющих разведку месторождений, добычу нефти, а также переработку, транспортировку, хранение нефти и нефтепродуктов[4];
  • эксплуатирующих опасные производственные объекты (далее — ОПО)[5].

Принятыми в 2013 г. Федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности[6] предусмотрено обязательное наличие ППЛРН для ОПО, на которых обращаются (перерабатываются, хранятся, транспортируются) нефть и нефтепродукты, при наличии риска распространения разливов нефти и нефтепродуктов за пределы производственного участка.

- Реклама -
Вебинар внутри поста — copy

Такое непоследовательное[7] правовое регулирование приводило к спорным ситуациям на практике[8]. Закон № 207-ФЗ устранил это противоречие, дополнив ст. 46 Закона № 7-ФЗ соответствующей обязанностью.

— Установлены условия утверждения ППЛРН эксплуатирующей организацией (п. 6 ст. 46), а именно, наличие согласованного Росприроднадзором[9] заключения о готовности эксплуатирующей организации к действиям по локализации и ликвидации разливов нефтепродуктов, принятого по результатам комплексных учений по подтверждению готовности к действиям по выполнению мероприятий ППЛРН.
Срок согласования Росприроднадзором такого заключения (п. 7 ст. 46) не должен превышать 20 рабочих дней со дня получения ППЛРН и 10 рабочих дней с даты получения ППЛРН, доработанного по замечаниям уполномоченного органа. Если в установленный срок Росприроднадзором не направлены замечания, ППЛРН считается согласованным.- Установлено, что эксплуатирующим организациям, осуществляющим деятельность на континентальном шельфе, во внутренних морских водах и в территориальном море, для утверждения ППЛРН требуется провести комплексные учения по подтверждению готовности к действиям по локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, о чем получить соответствующее заключение в порядке, установленном Правительством РФ.[10]— Предусмотрена обязанность эксплуатирующей организации (п. 10−11 ст. 46) по созданию финансового обеспечения осуществления мероприятий ППЛР, включая возмещение в полном объеме вреда, причиненного окружающей среде (далее — ОС), жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц до дня начала эксплуатации объектов недропользования и при осуществлении деятельности по производству и обращению с углеводородным сырьем и произведенной из него продукцией; а также по уведомлению федеральных органов исполнительной власти о наличии и составе финансового обеспечения мероприятий ППЛРН.

— Приведен перечень документов, необходимых для подтверждения финансового обеспечения мероприятий ППЛРН (п. 12 ст. 46):

  • банковская гарантия;
  • договор страхования;
  • документ о создании одной или несколькими эксплуатирующими организациями резервного фонда;
  • гарантийное письмо федерального органа государственной власти, органа власти субъекта РФ или местного самоуправления (в отношении объектов, находящихся в государственной/муниципальной собственности).

Размер гарантии/страхового возмещения/резервного фонда должны обеспечивать финансирование ППЛРН, включая полное возмещение вреда в результате аварии.

Расчет размера финансового обеспечения определяется методикой, которую должен утвердить уполномоченный федеральный орган государственной власти[11].

Закон № 207-ФЗ предусматривает существенное (в разы) увеличение финансовых обязательств эксплуатирующих организаций, поскольку действующим регулированием предусматривается наличие финансового обеспечения только операций по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.

— Перечень и порядок действий эксплуатирующей организации при возникновении аварийной ситуации определен в п. 13 ст. 46:

  • оповестить[12] о факте разлива:

— уполномоченные федеральные органы исполнительной власти;

— органы государственной власти и местного самоуправления территории, на которой произошла авария;

  • организовать и провести работы по локализации и ликвидации разлива силами собственных/привлекаемых по договорам аварийно-спасательных служб и формирований, аттестованных в установленном порядке;
  • обратиться в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти для привлечения дополнительных сил и средств РСЧС[13], только в случае, если без этого разлив устранен быть не может;
  • после ликвидации разлива[14] провести рекультивационные и иные восстановительные работы в порядке, установленном законодательством РФ;
  • возместить в полном объеме вред, причиненный аварией, а также расходы на привлечение дополнительных сил и средств.
Возложение обязанностей самостоятельного устранения разливов нефтепродуктов, вне зависимости от уровня и причин ЧС может привести к усугублению негативных последствий чрезвычайной ситуации, в т. ч. в связи с потерей времени на оценку ситуации и принятие решения о возможности/невозможности устранения разлива только силами и средствами предприятия.

Хотели бы также отметить, что Закон № 207-ФЗ, наряду с обязанностью по возмещению причиненного аварией вреда предписывает эксплуатирующей организации организовать и провести работы по локализации и ликвидации разлива, а также рекультивационные и иные восстановительные работы. На практике это может привести к тому, что Росприроднадзор, по требованию которого уже уплачена сумма возмещения вреда, причиненного аварией, может, ссылаясь на новые положения ст. 46 Закона об охране окружающей среды, дополнительно требовать от эксплуатирующей организации устранить причиненный вред своими силами путем проведения вышеуказанных работ. В этом случае эксплуатирующая организация не только оплатит сумму вреда окружающей среде, но и самостоятельно возместит причиненный вред в натуре.

Наличие указанного противоречия в правовом регулировании уже было предметом изучения Конституционного Суда РФ, который пришел к выводу, что суды вправе учитывать в размере вреда необходимые и разумные расходы, понесенные причинителем вреда при устранении последствий вызванного его деятельностью загрязнения окружающей среды в результате разлива нефти и нефтепродуктов.[15]

Тем не менее, судебная практика по учету расходов причинителей вреда на его устранение свидетельствует о том, что последнему затруднительно добиться уменьшения рассчитанной Росприроднадзором суммы вреда на сумму понесенных расходов. Оценка разумности и необходимости расходов на устранение вреда в каждом конкретном случае является предметом судебного усмотрения, в результате чего суды часто отказывают в возмещении расходов, которые, по их мнению, не имеют непосредственной связи с устранением последствий аварии.[16]

— Законом № 207 ФЗ предусмотрены следующие переходные положения:

  • действующие ППЛРН сохраняют силу до дня истечения срока действия[17] или до дня утверждения ППЛРН в соответствии с новыми требованиями;
  • с 1 января 2021 г. и до дня утверждения ППЛРН по новым правилам допускается утверждение ППЛРН в соответствии с требованиями, действовавшими до введения в действие Закона № 207-ФЗ;
  • ППЛРН по новым правилам должны быть утверждены до 01.01.2024.

В отношении ППЛРН во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе РФ предусмотрены аналогичные положения.

— Федеральные законы, регулирующие деятельность во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе РФ дополняются следующими положениями: помимо требований об обязательной государственной экологической экспертизы ППЛРН вводятся требования о получении согласованного Росприроднадзором заключения о готовности эксплуатирующей организации к действиям по локализации и ликвидации разливов нефтепродуктов, принятого по результатам комплексных учений по подтверждению готовности к действиям по выполнению мероприятий ППЛРН.

Реализация положений Закона № 207-ФЗ

Новые нормы требуют принятия Правительством РФ нормативно правовых актов, регулирующих:

  • правила организации мероприятий, предусмотренных ППЛРН;
  • критерии объектов, обязанных выполнять введенные требования;
  • требования к содержанию ППЛРН,
  • порядок проведения комплексных учений;
  • порядок выдачи заключений о готовности предприятия;
  • порядок уведомления федеральных органов исполнительной власти об утверждении ППЛРН;
  • порядок возмещения вреда, причиненного разливом нефтепродуктов, а также расходов на привлечение дополнительных сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
  • порядок оповещения органов государственной власти и местного самоуправления о факте разлива;
  • требования к составу и оснащению аварийно-спасательных служб/формирований.

— Перечисленные акты должны учитывать требования законодательства РФ (п. 9 ст. 46):

  • в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
  • в области промышленной безопасности;
  • Закона Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей[18].

О чем подумать, что сделать

Законом № 207-ФЗ существенно увеличены объем обязанностей и уровень финансовых обязательств организаций, эксплуатирующих объекты по добыче, производству и обращению с углеводородным сырьем и продуктами его переработки.

При этом из-за большого количества нормативных актов, которые необходимо принять для реализации новых требований, вызывает большое сомнение, что Закон заработает в установленный срок (с 1 января 2021 г.).

Между тем, мы рекомендуем компаниям приступить к подготовке к исполнению новых требований заранее (то есть незамедлительно).

В связи с этим всем заинтересованным лицам следует:

  • внимательно ознакомиться с положениями Закона № 207-ФЗ;
  • провести инвентаризацию сил и средств для оценки возможности обеспечения выполнения новых требований и составления плана достижения необходимого уровня обеспечения сил и средств;
  • с учетом предусмотренных новым законом способов создания финансового обеспечения выполнения ППЛРН рассмотреть возможность объединения с региональными предприятиями отрасли для создания резервного фонда в целях уменьшения финансового бремени каждого участника такого объединения, а также возможность создания нескольких вариантов финансового обеспечения, например, помимо создания совместного резервного фонда заключить договор страхования.

[1] Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

[2] Содержит требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки.

[3] Федеральные законы от 31.07.1998 № 155-ФЗ и от 30.11.1995 № 187-ФЗ, соответственно.

[4] Основными требованиями к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов (утв. Постановлением Правительства РФ от 21.08.2000 № 613).

[5] Правилами организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 15.04.2002 № 240).

При этом Законом о промышленной безопасности опасных производственных объектов (от 21.07.1997 № 116-ФЗ) предусмотрена обязанность по разработке планов по ликвидации аварий, правила разработки которых регулируются иным нормативным актом (Постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 730).

[6] Абзац 2 п. 2.7. Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Общие правила взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств» (утв. Приказом Ростехнадзора от 11.03.2013 № 96).

[7] Согласно ст. 115 Конституции РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ издаются во исполнение федеральных законов и не должны противоречить им.

[8] Например, Постановление АС Поволжского округа от 21.06.2019 по делу № А65−30 264/2018; Постановление АС Западно-Сибирского округа от 08.06.2015 по делу № А27−11 891/2014; Постановление ФАС Уральского округа от 19.12.2013 по делу № А50−7427/2013.

[9] В соответствии с п. 3 Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 № 400, Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального экологического надзора.

[10] Пункт 1 ст. 3, п. 1 ст. 4 Закона № 207-ФЗ.

[11] Соответствующая Методика для разливов нефти и нефтепродуктов во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе РФ, утверждена Приказом Минприроды России от 13.02.2019 № 85.

[12] Порядок оповещения предусмотрен Постановлением Правительства от 14.11.2014 № 1189 только в отношении разливов во внутренних морских водах территориальном море, на континентальном шельфе РФ. Следовательно, понадобиться принятие нового нормативного правового акта.

[13] РСЧС — Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (Положение о ней, а также Перечень создаваемых подсистем РЧС утвержден Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 № 794).

[14] Разграничение мероприятий по ликвидации разлива нефтепродуктов и по ликвидации его последствий приведено в п. 8 Правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 15.04.2002 № 240).

[15] Постановление Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 № 12-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Заполярнефть».

[16] См, например, Постановление АС Волго-Вятского округа от 22.02.2018 по делу № А29−10 551/2016; Постановление АС Западно-Сибирского округа от 24.04.2018 по делу № А75−3216/2017; Постановление АС Волго-Вятского округа от 05.03.2020 по делу № А29−15 402/2017.

[17] Сроки действия ППЛРН предусмотрены п. 3 разд. III Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации (утв. Приказом МЧС России от 28.12.2004 № 621).

[18] Федеральный закон от 22.08.1995 № 151-ФЗ.