И. В. Гаврилов, Д. Н. Стародубцев, К. Я. Кушнир,
ООО «СГК»
Предлагаем познакомиться с хорошо себя зарекомендовавшим в судах подходом к вопросу отнесения образующихся отходов к конкретному классу опасности.
Специалисты в области охраны окружающей среды часто встречают в различных документах, докладах и презентациях цитаты из п. 1 ст. 14 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ).
По индексу цитируемости в различных разъяснительных письмах Минприроды России, Росприроднадзора или решениях судов данный пункт наверняка составит конкуренцию отдельным законодательным положениям по расширенной ответственности производителя или по обращению с твердыми коммунальными отходами, но, в отличие от них, п. 1 ст. 14 Закона № 89-ФЗ с 2014 г. (года старта мусорной реформы) не претерпел изменений. Возможно, это произошло в силу того, что заложенные в законе положения являются системными и правовая конструкция по составлению классификатора видов отходов еще в далеком 2002 г. была выбрана верно. А может, это связано с тем, что обширная судебная практика по 14-й статье и в целом по подзаконным актам, принятым в ее развитие, не позволяет пока найти золотую середину в бесконечных спорах о классе опасности отходов и внести соответствующие изменения в Закон № 89-ФЗ. В любом случае авторы статьи видят своей целью сообщить широкому кругу читателей о положительно зарекомендовавшем себя подходе по отнесению отходов к классу опасности и дальнейшем его подтверждении в уполномоченных на то органах, в том числе и при судебных разбирательствах.
Немного из истории вопроса
Многим специалистам в области охраны окружающей среды хорошо известна история по формированию с 2014 г. нового Федерального классификационного каталога отходов (ФККО), который утвержден приказом Росприроднадзора от 18.07.2014 № 445 взамен старого.
Необходимость системной работы по наполнению ФККО, как части Государственного кадастра отходов (ГКО), новыми видами отходов была связана со следующими накопившимися противоречиями:
▸ содержательное наполнение старого ФККО путем принятия нормативного правового акта было осуществлено только один раз (приказом Минприроды России от 30.07.2003 № 663);
▸ банк данных об отходах и о технологиях утилизации и обезвреживания отходов различных видов к 2014 г. так и не был сформирован;
▸ были попытки содержательного наполнения ФККО письмами регулирующего органа (например, письмом Ростехнадзора от 02.02.2010 № 00-07-12/308 «О паспортизации опасных отходов»);
▸ в результате административной реформы происходила неоднократная передача полномочий по нормативному правовому регулированию от одного госоргана другому (Госкомэкология России — Минприроды России — Ростехнадзор — Минприроды России);
▸ из-за перехода на единый классификатор видов экономической деятельности возникла необходимость привязки классификационных признаков отходов к виду экономической деятельности в связи с дифференциацией отдельных ставок платы за отходы V класса опасности по отраслевой принадлежности (постановление Правительства РФ от 12.06.2003 № 344).
В результате, благодаря системной перезагрузке ФККО, мы имеем сформированный ФККО, базу данных об отходах (БДО), которые, как и положено, размещены на официальном сайте Росприроднадзора (https://rpn.gov.ru/activity/regulation/ kadastr/fkko).
На пути наполнения ФККО видами отходов не обошлось без спорных моментов. В частности, это касается такого классификационного признака, как агрегатное состояние (9-я и 10-я цифры 11-значного кода). В чем содержательный смысл двузначного кода этого классификационного признака, можно было узнать с помощью переходного конвертера, который был размещен на официальном сайте Минприроды России, однако в настоящее время для широкого круга пользователей недоступен.
В данном случае, как говорится, телега оказалась впереди лошади – установленный порядок не позволяет вносить изменения в ФККО без смены порядка ведения ГКО и внедрения в него подхода, заложенного при формировании классификации агрегатного состояния вида отхода.
На это противоречие накладывается еще одно обстоятельство – большая текучесть профессиональных кадров в контрольно-надзорных органах, что в конечном счете приводит к появлению неоднозначных подходов при проверке соблюдения обязательных требований по отнесению отходов, образующихся в процессе хозяйственной деятельности, к конкретному классу опасности.
Правоприменительная практика
Большинство юридических лиц сталкиваются с алгоритмом действий надзорных органов, отображенном на рисунке 63. Такой подход реализуется в первую очередь из-за неоднозначного прочтения ст. 14 Закона № 89-ФЗ и большого числа отсылок в нем к другим нормативным правовым актам, где раскрывается основной правовой механизм.
Так, из буквального прочтения п. 1 ст. 14 Закона № 89- ФЗ следует, что обязанность по отнесению отходов к конкретному классу опасности возложена только на индивидуальных предпринимателей и юридические лиц (далее – ИП и ЮЛ), в процессе деятельности которых образуются отходы I–V классов опасности.
Отнесение отходов к конкретному классу опасности должно осуществляться на основании критериев, о которых в ст. 14 не сказано, но говорится в ст. 4.1 этого же закона. Подразумевается, что все об этом помнят. При этом класс опасности отходов, установленный ИП и ЮЛ по критериям, должен быть подвергнут процедуре подтверждения по отдельному утвержденному Минприроды России приказом от 08.12.2020 № 1027 Порядку подтверждения отнесения отходов I–V классов опасности к конкретному классу опасности (далее – Порядок подтверждения).
И самым важным в данной правовой конструкции, состоящей, на первый взгляд, из разрозненных требований, является п. 2 ст. 14 Закона № 89-ФЗ, где говорится, что подтверждение отнесения к конкретному классу опасности отходов, включенных в ФККО, не требуется.
При этом возникает вопрос: каким образом узнать, включен отход в ФККО или не включен? Ответ дает только п. 3 Порядка подтверждения, согласно которому отходы считаются не включенными в ФККО, если при сопоставлении их классификационных признаков (происхождения, состава, агрегатного состояния и физической формы) с классификационными признаками видов отходов, включенных в ФККО и БДО, полное соответствие классификационных признаков не установлено.
Уполномоченной организацией, обязанной проводить такой анализ, в силу того же Порядка подтверждения является ФГБУ «ФЦАО».
Все сказанное в очень упрощенном виде можно свести в таблицу 65, из которой видно, что процедура отнесения отходов к классу опасности состоит из двух частей с однозначно определенными участниками правовых отношений.
В то же время, несмотря на положения нормативных правовых актов, надзорными органами постоянно предпринимаются попытки отнести отходы I–V классов опасности, образующиеся у ИП и ЮЛ, к другому классу опасности, то есть отличающемуся от определенного ИП и ЮЛ (даже начиная с 2000 г.).
При этом нет четкого понимания, что определение иного класса опасности отходов не может служить основанием для оспаривания класса опасности хотя бы потому, что класс опасности отходов не является одним из классификационных признаков, и тем более это касается отходов, включенных в ФККО.
Судебная практика
Сделанный нами вывод соответствует решениям судов по оспариванию классов опасности в отношении отходов, образующихся от сжигания угля на объектах энергетики Красноярского края и Республики Тыва. В качестве примера приведем Решение Железнодорожного районного суда г. Красноярска по делам № 33-334/2023, № 2-10/2023 и Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 08.11.2022 по делу № А33-33533/2021.
Предметом спора стало требование признать отходы, образующиеся от сжигания угля и включенные в ФККО, отходами с иным классом опасности, чем это было отражено более 20 лет подряд в разрешительной документации для объектов энергетики. Основанием для направления исковых требований был результат лабораторного определения класса опасности отходов при единичном отборе проб на объекте размещения отходов и дальнейшем биотестировании.
В итоге судами были назначены судебно-экологические экспертизы и по их итогам были поддержаны аргументы ответчика, а именно:
▸ законом однозначно определено, что обязанность по отнесению отходов к классу опасности отходов возложена на ЮЛ, у которых образуются эти отходы;
▸ порядок действий по подтверждению класса опасности однозначно предусматривает, что единственным уполномоченным органом, обязанным подтвердить класс опасности отходов, является ФГБУ «ФЦАО».
Наряду с этим в рамках судебных разбирательств ответчик, согласно Порядку отнесения, обращался в терорган Росприроднадзора с просьбой подтвердить класс опасности отходов, который оспаривался истцом.
В итоге во всех случаях были получены заключения ФГБУ «ФЦАО» о том, что при сопоставлении всех классификационных признаков отходы, образующиеся от сжигания угля, включены в ФККО, а стало быть, в силу требования п. 2 ст. 14 Закона № 89-ФЗ подтверждать их класс опасности не требуется.
Возможные решения
Очевидно, что неоднозначное прочтение ст. 14 Закона № 89-ФЗ, имеющееся внутреннее противоречие по формированию классификационных признаков отходов, перманентный риск пересмотра класса опасности на основании всего лишь одного измерения – все это требует кропотливой работы по актуализации нормативных правовых актов с учетом сложившейся правоприменительной практики по наполнению ФККО и судебных решений по пересмотру классов опасности. В связи с этим логично было бы предоставить право ИП и ЮЛ в инициативном порядке обращаться в территориальные органы Росприроднадзора для получения заключения ФГБУ «ФЦАО» даже по отходам, включенным в ФККО, в целях подтверждения отнесения таких отходов к конкретному виду и классу опасности отходов. При этом полученные заключения в случае отсутствия изменений в технологии производства, выполнения работ, оказания услуг и удаления отходов являлись бы основанием для исключения в рамках контрольно-надзорной деятельности необходимости проверки класса опасности отходов.
Это предложение основано на том факте, что с 1 августа 2014 г. бо́льшая часть отходов, включенных в ФККО, была конвертирована в разрешительные документы без какого-либо подтверждения как классификационных признаков, так и классов опасности.
Данное обстоятельство часто вызывает обоснованный интерес у надзорных органов, так как ИП и ЮЛ, кроме писем (с 2014 по 2016 г.) с направлением в госорганы материалов отнесения отходов к классу опасности, не имеют в своем распоряжении документов, подтверждающих отнесение отходов, включенных в ФККО, к соответствующему классу опасности.
