Природоохранное законодательство
В 2022 году в контексте сложившейся геополитической и экономической ситуации работа над рядом природоохранных законопроектов оказалась приостановлена. Эксперты констатируют: можно говорить о некотором ослаблении экологического контроля со стороны государства за деятельностью предприятий.
По словам Анастасии Опанасенко, менеджера проектов по устойчивому развитию Школы управления Сколково, работа над некоторыми законопроектами была отложена. Так, ЦБ РФ приостановил работу над законопроектом о публичной ESG-отчетности для российских компаний, проект которого был опубликован еще в 2017-м. Документ предполагает внедрение обязательного раскрытия публичной нефинансовой отчетности для крупного бизнеса, в том числе раскрытие экологических метрик компании и оценку ее влияния на окружающую среду. В целом экологический контроль за деятельностью бизнеса был ослаблен: в марте 2022 года вступили в силу федеральные законы 46-ФЗ и 71-ФЗ, снижающие его и предусматривающие возможность дальнейшего ослабления экологических требований.
«С 2022 по 2030 год большая часть предприятий освобождена от плановых проверок. Они могут осуществляться только в отношении объектов чрезвычайно высокого и высокого риска причинения вреда, а также опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений II класса опасности»,— указывает Евгений Гурченко, руководитель судебно-арбитражной практики АБ ЕПАМ в Петербурге.
«Также смягчены некоторые правила назначения наказаний, автоматически продлены лицензии на обращение с отходами, разрешения на выбросы и сбросы. Отчасти это было связано со стремлением государства поддержать бизнес и минимизировать неблагоприятные последствия»,— считает Константин Бахтин, руководитель арбитражной практики юридической компании «Гебель и партнеры».
Прежним курсом
При этом стоит отметить, что ряд экологических требований, напротив, сохранился, несмотря на активные обсуждения: в частности, курс на углеродную нейтральность страны к 2060 году, утвержденный в рамках «Стратегии социально-экономического развития России с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года».
«С начала 2022 года в России начал действовать закон «Об ограничении выбросов парниковых газов» — один из ключевых НПА в области климатического регулирования в стране, обязующий компании предоставлять углеродную отчетность с 2023 года. Кроме того, в соответствии с этим законом, с 1 сентября 2022 года в стране заработал реестр углеродных единиц»,— поясняет госпожа Опанасенко.
Также в числе запущенных в 2022-м масштабных экологических проектов эксперты отмечают стартовавший в сентябре Сахалинский эксперимент, в ходе которого в стране к концу 2025 года должен появиться первый полностью углеродно нейтральный регион. Ожидается, что выработанные в ходе его реализации решения станут базой для декарбонизационных стратегий и других субъектов РФ.
В 2022-м был принят ряд законов, направленных на возврат в хозяйственный оборот полезных компонентов отходов, в том числе закон об использовании отходов недропользования. Были приняты законы, установившие специфику обращения со вторичными ресурсами, вторичным сырьем и побочными продуктами животноводства. Одним из значимых событий также стало реформирование института расширенной ответственности производителя и импортера. Инициатива должна простимулировать внедрение в стране механизмов вторичной переработки отходов и переход к экономике замкнутого цикла. В целом в связи со стартом федерального проекта «Экономика замкнутого цикла» в природоохранное законодательство РФ вносятся планомерные изменения, направленные на создание комплексной системы обращения с отходами.
Новые понятия
С 1 марта 2023 года вступил в силу закон «О внесении изменений в ФЗ «Об отходах производства и потребления»». Как поясняет Вадим Петров, статс-секретарь Экологической палаты России, он вводит новые понятия: «вторичные ресурсы» и «вторичное сырье». В соответствии с законом отходы, которые могут быть повторно использованы для производства товаров, выполнения работ, оказания услуг или получения энергии могут быть отнесены ко вторичным ресурсам. Они должны быть утилизированы и не подлежат захоронению. Юридические лица должны утилизировать образовавшиеся вторичные ресурсы сами или передать их для этого другим организациям. Физические лица, у которых образовались вторичные отходы, должны будут сортировать мусор либо передавать их в места сбора вторичных отходов.
В апреле 2023 года Госдумой также был принят закон об автоматическом мониторинге выбросов загрязняющих веществ, который обязывает промышленные предприятия выполнять квоты по выбросам путем реальных сокращений, исключая возможность компенсационных мероприятий (таких как высадка деревьев или закупка электротранспорта). «Закон направлен на повышение качества воздуха в нескольких десятках городов с высоким уровнем атмосферного загрязнения, вошедших в эксперимент по квотированию выбросов (федеральный проект «Чистый воздух»), путем сокращения общего объема выбросов на 20% к концу 2026 года (от уровня 2017 года)»,— поясняет госпожа Опанасенко.
Еще одним значимым изменением природоохранного законодательства, по словам Елены Крестьянцевой, руководителя практики земельного права, недвижимости и строительства Санкт-Петербургского офиса «Пепеляев Групп», стало создание правовой базы для финансирования природоохранных мероприятий. Сейчас действует переходный период по введению в действие норм 446-ФЗ от 30.12.2021. С одной стороны, он предусматривает дополнительные обязанности для владельцев опасных производств по финансированию ликвидации экологического ущерба. С другой, окрашивает ряд экологических платежей, таких как плата за негативное воздействие, штрафы за нарушения в области охраны окружающей среды, суммы возмещения вреда окружающей среде. «До принятия закона такие платежи поступали в доход бюджета и не расходовались целевым образом на экологию, хотя и позиционировались как природоохранные. С 1 сентября 2022 года они должны расходоваться на экологические проекты, прежде всего, на ликвидацию объектов наколенного вреда окружающей среде. Правда, пока не хватает прозрачности и общественного контроля за поступлением и расходованием этих сумм»,— поясняет эксперт.
Среди других изменений Лариса Солдатова, заместитель руководителя департамента публичного права факультета права НИУ ВШЭ, отмечает изменения режима охраны отдельных природных территорий и объектов: усовершенствован порядок установления или изменения границ лесопаркового зеленого пояса, введен запрет на изменение границ биосферных полигонов, созданных на частях территорий государственных природных биосферных заповедников.
Существенно доработан порядок использования сточных вод для орошения и осуществления иных мелиоративных мероприятий в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями, предусмотрено создание пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах.
Также в данный момент разрабатываются поправки в закон «Об охране озера Байкал»: о запрете продажи моющих средств и товаров бытовой химии с высоким содержанием фосфорнокислых соединений, а также о запрете розничной продажи одноразового пластика в экологической зоне региона для защиты от загрязнения пластиком и микропластиком (оба законопроекта приняты Госдумой в первом чтении).
Наконец, по словам госпожи Опанасенко, стоит отметить ряд более нишевых, но тем не менее вызвавших широкое обсуждение изменений в природоохранном законодательстве за последний год. В их числе 392-ФЗ «Об установлении требований к содержанию животных в местах, используемых для торговли животными», вступивший в силу 1 марта 2023 года; 113-ФЗ о введении уголовной ответственности за уничтожение, незаконный сбор и оборот особо ценных растений и грибов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ и (или) охраняемых международными договорами РФ; штрафы за выброс мусора из автомобиля, вступившие в силу 11 января 2023 года.
«В конце минувшего года в Госдуму также был внесен законопроект о создании государственной информационной системы оценки состояния окружающей среды. Планируется включение в систему практически всей информации обо всех компонентах окружающей среды. Пользоваться системой будут как государственные органы, так и частные компании, а также обычные граждане»,— заключает господин Бахтин.
Основные проблемы
Среди основных проблем, сохраняющихся в сфере природоохранного законодательства Евгений Жаров, руководитель адвокатского бюро Zharov Group, отмечает отсутствие установленного срока для актуализации сведений об объекте негативного воздействия на окружающую среду (п. 6 ст. 69.2 федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ). Это вызывает неопределенность в последовательности процедур и сроках переработки разрешений (например, декларации о воздействии на окружающую среду для объектов II категории опасности).
По словам госпожи Крестьянцевой, сегодня остро стоит проблема с начислением и взысканием вреда окружающей среде. Несмотря на то, что взыскание вреда — это мера гражданско-правовой ответственности, компенсационный характер данное возмещение, как правило, не носит. Законодательство предусматривает два возможных способа возмещения вреда окружающей среде: возмещение в натуре или денежную компенсацию. На практике в судах приоритет отдается денежной компенсации, так как это экономит силы и средства государства на подсчет вреда. «Денежная сумма абстрактно рассчитывается в соответствии с методикой, а не на основе проекта рекультивации (он для удовлетворения иска вообще не нужен). При этом у государства нет обязательства устранить адресно вред окружающей вреде после получения суммы компенсации. Она в лучшем случае пойдет на другой экологический проект. Означает ли это, что природопользователь может не устранять вред в натуре, если он уплатил денежную компенсацию? Нет. Загрязнение происходит, как правило, на территории предприятия или на сопредельной территории. Ни социальная, ни юридическая ответственность за состояние промышленной площадки не позволит загрязнение оставить. В итоге предприятие будет оплачивать еще и фактическое устранение загрязнения»,— поясняет она.
Андрей Хорошилов, основатель сервиса «Сохрани лес», считает слабым местом экологического законодательства углеродные квоты для бизнеса. «Уже летом 2023 года крупнейшие эмитенты выбросов подают свою первую «углеродную» отчетность, и заявленные объемы станут основанием для введения квот. В случае превышения таких квот именно углеродные единицы — результат исполнения климатических проектов, торгуемый на Бирже,— станут «спасательным кругом» для предприятий. При этом сейчас инфраструктура «углеродных торгов» фактически простаивает, ведь квоты появятся не ранее, чем через год: есть предложение, но нет спроса. Компании понимают механизмы декарбонизации, но не имеют представлений о порядке собственных затрат. Дебаты между экспертами и топ-менеджерами о механизмах установления квот не прекращаются по сей день. Федеральный центр предлагает бизнесу назначать своим предприятиям «индивидуальные» квоты, тогда как многие специалисты предпочитают говорить о бенчмаркинге по отраслям и объемам производства. Какой сценарий станет основой для закона — главная интрига ближайшего года»,— рассуждает господин Хорошилов.
Ближайшие перспективы
Господин Бахтин отмечает, что мораторий на плановые проверки, в том числе и экологические, был продлен до 2030 года, поэтому большая часть бизнеса в ближайшее время почувствует снижение административного давления. Однако это не значит, что будет расти количество нарушений, поскольку внеплановые проверки никто не отменял.
«В 2023 году также следует ожидать расширения полномочий Минприроды. В частности, с 1 сентября ведомство будет вправе определять порядок добычи и использования отходов недропользования. Данные меры направлены на формирование так называемой экономики замкнутого цикла»,— добавляет Оксана Васильева, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ.
Также в текущем году эксперты ожидают реформирования системы расширенной ответственности производителей с возложением ответственности за утилизацию упаковки на производителей упаковки и с обязанностью выполнить нормативы утилизации до 100%. «Кроме этого, предприятия-переработчики ждут возможности получить финансирование за счет средств экологического сбора, взимаемого как один из способов выполнения норматива утилизации. Пока финансирование соответствующих предприятий также не налажено»,— добавляет госпожа Крестьянцева.
Наконец, в перспективе ожидается еще ряд изменений, в отношении которых разработаны проекты нормативных правовых актов. Так, по словам господина Жарова, недавно были предложены: проект нового закона о землеустройстве; порядок рассмотрения досудебных споров в сфере обращения с ТКО; перечень веществ и предметов, которые не могут быть отнесены к побочным продуктам производства; требования по оснащению системами автоматического контроля источников выбросов приоритетных загрязняющих веществ на квотируемых объектах; совершенствование мероприятий по инвентаризации и учету объектов накопленного вреда окружающей среде; кроме того, планируется обновить перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды.
